Антимонопольное регулирование в России в советский период

По мнению И.В. Князевой, советский период развития монополизма характеризуется поначалу созданием государственной монополии народного хозяйства в рамках политики военного коммунизма, затем поисками побудительных мотивов развития хозяйства с помощью новой экономической политики (нэпа) и активизации в этот период мелкой промышленности, производственных кооперативов. Вместе с тем в период нэпа одновременно создается крупная национализированная промышленность, представленная синдикатами и трестами, национализируется крупный капитал[18]. «В период новой экономической политики государством были впервые выработаны и апробированы регуляторы взаимоотношений различных форм собственности: государственной, частной и кооперативной. Этот исторический этап развития характеризуется и как особый по содержанию второй этап формирования монополий. Понимание того, что социалистический уклад должен доказывать свои преимущества в конкурентной борьбе, нашло свое воплощение в позиции Н.И. Бухарина: «…через борьбу на рынке, через рыночные отношения, через конкуренцию государственные предприятия и кооперация будут вытеснять своего конкурента, т.е. частный капитал». В 1921 г. было разрешено создавать мелкие частные предприятия, денационализировать предприятия, где по найму работало менее 21 человека. Только за один год частным лицам было отдано 10 тыс. предприятий на срок от двух до пяти лет взамен 10–15% производимой ими продукции. Одновременно утверждалось два принципа экономического развития: централизация и децентрализация. Предприятиям, принадлежавшим к одной отрасли производства, требовалось объединяться в тресты. Свою продукцию предприятия должны были реализовывать прежде всего внутри национализированного сектора, а излишки могли продавать на рынке. Таким образом, сохранялось централизованное распределение ресурсов и одновременно развивался хозрасчет. К лету 1923 г. было создано 378 трестов (в том числе 133 треста центрального подчинения), в которые была включена 3561 производственная единица из существовавших 5585. Иными словами, был объединен в тресты 81% всех производственных единиц промышленности СССР. При этом 180 трестов и 8 предприятий на правах трестов были синдицированы в 19 отраслевых синдикатов, осуществлявших снабженческо-сбытовые функции. Тресты, охватившие максимальную долю продукции государственной промышленности и монополизировавшие таким образом значительную часть рынка, по мнению Гинзбурга, становятся «всеобщей формой организации советской промышленности, а их руководители – обыкновенными государственными чиновниками»[19]. К вопросу о правовом оформлении политики государства на данном этапе следует обратить внимание на Декрет о трестах от 17 июля 1923 г.[20] Согласно данному Декрету, «подразумевалось, что тресты должны действовать раздельно, быть независимыми и освобождаться от прямого административного контроля государства. Являясь государственными промышленными предприятиями, они должны сами формировать план производства и сбывать свою продукцию, действовать на началах коммерческого расчета с целью извлечения прибыли. Декретом утверждалось, что именно трест объявляется единым предприятием, тогда как входящие в его состав заведения (фабрики, заводы, промыслы, магазины и т.п.) низводятся до уровня производственных единиц»[21].

Однако помимо актов, законодательно оформлявших процесс монополизации экономики, период нэпа оставил также интересный правовой материал, свидетельствующий об антимонопольной политике государства в этот период. Такой интерес представляют, в частности, статьи Уголовных кодексов РСФСР 1922 и 1926 гг., направленные против монопольных соглашений предпринимателей. Анализ формулировки этих статей позволяет говорить о преемственности этих антимонопольных механизмов по отношению к уголовно-правовым антимонопольным статьям уголовного законодательства Российской империи. Антимонопольные статьи Уголовных кодексов РСФСР 1922 и 1926 гг. напоминают антимонопольные уголовные статьи Уложения о наказаниях, в том числе в редакции Закона об уголовной ответственности торговцев и промышленников 1916 г. А это говорит о том, что крепкие и социально обоснованные правовые традиции все же обладают запасом прочности и выживаемости даже в условиях сильного идеологического пресса и проводимого в жизнь революционного передела. Итак, что же это за статьи? Статья 137 УК РСФСР 1922 г. устанавливала уголовную ответственность за искусственное повышение цен на товары путем сговора или стачки торговцев между собой или путем злостного невыпуска товара на рынок, что каралось лишением свободы на срок не ниже шести месяцев и конфискацией части имущества с запрещением права торговли. Данная статья была помещена в главе IV УК РСФСР «Преступления хозяйственные». Статья в части определения конкретных составов преступлений следовала уголовным антимонопольным нормам царского права, поскольку, как и антимонопольные статьи Уложения о наказаниях, ст. 137 УК РСФСР 1922 г. предусматривала ответственность не только за повышение цен по соглашению, но и невыпуск товара на рынок (в УК РСФСР – согласованный злостный невыпуск товаров на рынок). Отступлением от царских статей стало, правда, отсутствие в УК РСФСР ответственности за монопольное согласованное понижение цен на товары, направленное к ослаблению или вытеснению конкурентов. Да и штрафные санкции за монопольные соглашения в УК РСФСР были существенно понижены.

Несколько видоизмененную конструкцию, но в целом подтверждающую прежние традиции преследования монопольных действий по русскому праву, содержал УК РСФСР 1926 г. Статья 107 УК РСФСР предусматривала ответственность за злостное повышение цен на товары путем скупки, сокрытия или невыпуска таковых на рынок. При этом данная статья устанавливала ответственность уже не только за монопольные соглашения, имеющие целью такие действия, но и за индивидуальные монополистические действия хозяйствующего субъекта, направленные на злостное повышение цен на товары путем скупки, сокрытия или невыпуска таковых на рынок. Таким образом, здесь мы впервые видим установление государством мер антимонопольного характера по сути за злоупотребление хозяйствующим субъектом своим рыночным монопольным положением в форме злостного повышения цен на товары путем скупки, сокрытия или невыпуска таковых на рынок. Если для скупки не во всяком случае необходимо обладание монопольным положением на рынке, то, очевидно, что сокрытие или невыпуск товаров на рынок может иметь выгоду для хозяйствующего субъекта, только если он обладает полной монополией или доминированием на данном рынке. В противном случае пока он будет скрывать свой товар, конкуренты продадут аналогичные товары и получат прибыль. Поэтому, очевидно, что данная норма ст. 107 УК РСФСР, предусматривающая ответственность за повышение цен на товары путем сокрытия или невыпуска таковых на рынок, является мерой противодействия злоупотреблениям хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением, выразившимся в данных действиях. Квалифицировать скупку товаров в целях повышения цены изначально как форму злоупотребления доминирующим положением, вероятно, не всегда возможно, однако после скупки всех товаров, очевидно, что скупивший, пусть на время, но становится монополистом, который, искусственно завышая цену на скупленный товар, по сути злоупотребляет своим положением. Все эти индивидуальные действия предусматривали согласно ст. 107 УК РСФСР уголовную ответственность в виде лишения свободы на срок до одного года с конфискацией всего или части имущества или без таковой. А вот ч. 2 данной статьи предусматривала уже ответственность за сговор с целью совершения тех же действий, которые рассматривались данной статьей как квалифицированный состав. В части 2 ст. 107 указывалось: те же действия, т.е. злостное повышение цен на товары путем скупки, сокрытия или невыпуска таковых на рынок, при установлении наличия сговора торговцев влекут лишение свободы на срок до трех лет с конфискацией всего имущества.

Полностью эта статья выглядит следующим образом:

«107. Злостное повышение цен на товары путем скупки, сокрытия или невыпуска таковых на рынок –

лишение свободы на срок до одного года с конфискацией всего или части имущества или без таковой.

Те же действия при установлении наличия сговора торговцев –

лишение свободы на срок до трех лет с конфискацией всего имущества»[22].

Характерно, и, вероятно, это было сделано в духе и в соответствии с новыми установками эпохи советского строительства, в УК РСФСР 1926 г., статья 107 была помещена не среди хозяйственных преступлений, а в главе II «Преступления против порядка управления», т.е. указанные действия приобретали некий новый оттенок, новое значение в системе общественных ценностей России того времени. Следует также отметить, что новый УК РСФСР 1926 г. увеличил ответственность за указанные монопольные действия. Низшей планкой теперь было лишение свободы на срок до одного года с конфискацией всего или части имущества или без таковой, а высшей – лишение свободы на срок до трех лет с конфискацией всего имущества. Напомним, что УК РСФСР 1922 г. в качестве санкции за монопольные соглашения предусматривал лишение свободы на срок не ниже шести месяцев и конфискацию части имущества с запрещением права торговли. Правда, УК РСФСР 1926 г. такой вид наказаний, известный УК РСФСР 1922 г., как запрещение права торговли, среди санкций не предусматривал.

В таком виде ст. 107 просуществовала до 1932 г., когда после внесения соответствующих изменений в УК РСФСР 1926 г. она превратилась из антимонопольной в статью, устанавливающую уголовную ответственность за спекуляцию, с сохранением того же номера статьи. В связи с этим интересно заметить «генетическую» связь между спекуляцией и монополистическим завышением цен. Такое изменение редакции ст. 107 вполне понятно. В условиях командной экономики, тотальной государственной монополизации, отсутствия свободного рынка практически по всем видам товаров, работ, услуг не существовало условий и для возникновения рыночных монополий. После нэпа им неоткуда было взяться. Единственным продавцом было государство, цены фиксировались. Отсюда единственная возможность нажиться на продаже товаров – перепродать их по завышенным ценам, против чего и была направлена новая редакции ст. 107 УК РСФСР, появившаяся в 1932 г. Уголовная ответственность за спекуляцию сохранилась в России до эпохи преобразований 90-х годов, когда она вновь уступила место антимонопольным запретам, свойственным рыночному регулированию.

Как указывает И.В. Князева, свертывание новой экономической политики с конца 1929 г. ознаменовало наступлений третьего этапа развития монополизма в России. Соответствующие изменения произошли и в законодательстве. Так, «постановлением ЦК ВКП (б) «О реорганизации управления промышленностью» от 5 декабря 1929 г. было установлено, что «предприятие является основным звеном управления промышленностью». Следовательно, – как отмечает И.В. Князева, – наметилось концептуальное направление экономического развития страны в изменении отношения к управлению крупной национализированной промышленностью, и нэп, как попытка развития многообразия форм собственности, оказался устраненным монополистическими производственными структурами. Нэп стал жертвой промышленного монополизма, за которым стояла государственная монополия. Следовательно попытка развития многообразия форм общественной собственности была устранена монополистическими производственными единицами. Действенный механизм реализации общенародной собственности складывался в условиях ее огосударствления и перехода к формированию единого хозяйствующего субъекта – государства с монополизацией общественного производства в масштабах страны»[23].

Наступающий третий этап развития монополизма в России охватывает, по мнению И.В. Князевой, период с 1929 по 1956 г. В это время возникает и существует «тотальное властное доминирование административной системы, высокая управляемость деятельностью предприятий и организаций из центра», складывается «централизованный государственный монополизм». Третий этап характеризуется достижением наивысшего расцвета государственной монополии. Хозяйствующим субъектом стал экономический центр (система государственных учреждений), а производящим единицам отводились исключительно производственные функции. Ускоренная индустриализация и насильственная коллективизация строились только на административном принуждении. Рынок требовал сбалансированности, равновесия, а рывок вперед, определенный программой индустриализации, можно было сделать только при крупной структурной перестройке[24].

К концу 1930-х гг. «в силу внешнеполитических условий государственный монополизм принял милитаризированную форму, сохранившуюся до конца 1980-х гг. Система директивного планирования не могла опираться на экономические методы реализации плана. Рынок был заменен административной системой с жесткой централизацией и четким разграничением линий подчиненности. В этих условиях началась специализация министерств и их главков, породившая ряд проблем:

• создавались ведомственные барьеры, которые ослабляли и разрушали нормальные производственные связи между предприятиями разных министерств;
• отсутствие кооперации стимулировало разрастание предприятий, они стремились удовлетворить свои потребности в ресурсах самостоятельно путем создания вспомогательных производств, что часто было нерационально и вело к большим потерям;
• происходило разбухание непроизводственного аппарата в промышленности.

Следовательно, стремление поставить государственную монополию на пользу всему обществу оказалось далеко не простым, и по существу, не было реализовано. Этот хозяйственный механизм просуществовал до середины 1950-х гг., когда была сделана первая попытка его изменения»[25].

В середине 1950-х гг. наступает четвертый этап развития монополизма в России, который характеризуется «децентрализацией властно-хозяйственных отношений административно-хозяйственной экономики и созданием локально-территориальных монопольных структур – совнархозов». На данном этапе была реализована система мер, расширившая права союзных республик по руководству народным хозяйством и усилившая территориальный подход в управлении. Согласно Закону от 10 мая 1957 г. были созданы органы управления экономическими районами – совнархозы. К 1957 г. на территории РСФСР действовало 70 совнархозов, в подчинение которым передали предприятия, находившиеся на территории данного экономического района. В этот период из союзного в республиканское подчинение было передано 11 тыс. предприятий, которые должны были установить прямые связи между собой. К концу 1957 г. доля предприятий республиканского и местного подчинения (малых и средних) возросла с 33 до 47%. Но ни совнархозы, ни их отраслевые производственные управления не осуществляли оперативно-хозяйственной деятельности. Таким образом, децентрализация властно-хозяйственных отношений при помощи новой системы в некоторой степени осуществлялась, но появились локально-территориальные монопольные структуры, деятельность которых была неэффективной. Как отмечают ученые, новые органы стали просто многоотраслевыми министерствами со схожими задачами, но только на областном и республиканском уровнях[26].

Следующий, пятый этап развития монополизма в России наступает с середины 60-х гг. Он характеризовался усилением отраслевого подхода в управлении, необходимостью проведения новой административной централизации, а также упразднением совнархозов и восстановлением центральных промышленных министерств. На этом этапе начала формироваться организационная монополия, имеющая ведомственно-бюрократическую форму, которая была создана в целях уменьшения числа объектов управления и объединила одинаковые по профилю и виду деятельности предприятия. Именно тогда начался процесс сращивания интересов партийно-государственной системы, сохранявшей элитарное положение в обществе, и отраслевых ведомств с корпоративными структурами, добивавшимися монопольного положения на рынке. В результате этого процесса к концу 1970-х годов ведомственно-отраслевые монополии стали доминировать на своих локальных рынках при полном отсутствии конкурентов и контроля со стороны общества. Ведомства от лица государства получили распорядительские полномочия, которые использовали для реализации своих узкогрупповых интересов. Монополизм пронизывал все сферы и отрасли советской экономики, все уровни подсистемы организации и управления. Он переплетался с монополией других сфер общественной жизни, ставя личность в подчиненное положение по отношению к административным и хозяйственным иерархиям[27].

Монополизм в СССР стал к этому времени настолько мощной и инертной силой, что многие государственные меры, направляемые на ограничение ведомственного монополизма, в период 80-х гг., когда стали серьезно осознаваться масштаб накопившихся экономических проблем и необходимость экономических преобразований, встречали сопротивление ведомственных кланов и не достигали результата. Как пишет И.В. Князева, массив проблем российской экономики на рубеже XX–XXI вв. оказался настолько глубоким и масштабным, что их решение имело нетривиальный характер. Первые годы экономической реформы показали, что дилемма «конкуренция или монополия» требует серьезного исследования и принятия комплекса мер, направленных на либерализацию и демонополизацию российской экономики, развитие конкурентной среды, диверсификацию форм собственности, демократизацию всех форм жизни. С 1988 г. все активнее стали появляться публикации, посвященные вопросам государственного и ведомственного монополизма в стране и мировому опыту антимонопольного регулирования. В то же время ни одно из принятых партийных или правительственных решений кардинальных изменений в монопольную структуру государства не вносило. К этому времени государство как экономический центр уже не могло ограничить ведомственную экспансию. Оно лишь эпизодически при помощи властных регулятивных норм пыталось сдерживать натиск мощных монополистических систем на потребителя. Именно монополизм долгое время оказывал негативное влияние на развитие рыночных реформ[28].

Тем не менее конец 80-х был, по мнению И.В. Князевой, началом нового шестого этапа в развитии отечественного монополизма, основным содержанием которого стала «перестройка экономических отношений, диверсификация форм собственности, создание рыночных структур, демонополизация и развитие конкурентной среды»[29]. Этот же этап развития отечественного монополизма становится, по нашему мнению, и первым этапом становления правовой и организационной системы регулирования отношений конкуренции и монополии в новой России.

Шестой экономический этап развития монополизма длился с конца 80-х гг., т.е. с начала рыночных преобразований и процессов демонополизации российской экономики, до 1998 г., когда Россия вступила в новую полосу развития монополизма, но на сей раз не государственного, а частного. С 1998 г., считает И.В. Князева, нашу страну захлестнула «волна горизонтальных слияний, создание вертикально интегрированных систем». Началось «перераспределение капитала и собственности», увеличивались темпы концентрации предприятий[30]. Но к этому времени в России уже существовала система антимонопольного законодательства, предусматривающая определенные властные механизмы антимонопольного контроля. И при наличии политической воли данные механизмы могли использоваться для сдерживания монополизации и противодействия негативным, противоправным проявлениям монополизма. Вместе с тем исследователи отмечают, что на этом этапе политическая элита не стремилась активно использовать потенциал антимонопольного законодательства и регулирования для радикального противостояния формированию монопольных и олигопольных рынков, появлению частных монополистов, переходу бывших государственных предприятий-монополистов в частные руки.

В последнее время, напротив, в России наметилась тенденция к применению жестких антимонопольных мер, были проведены реформы антимонопольного законодательства, законодательства о размещении публичных заказов, реформируется ряд естественно-монопольных сфер, усилена ответственность за нарушение антимонопольного законодательства. Последние 15 лет, охватывающие шестой и седьмой, последний, этапы развития монополизма в России характеризуется, по мнению И.В. Князевой, «трансформацией экономических отношений и созданием рыночных структур в стране, изменением форм и методов функционирования монополий, формированием конкурентных отношений и демонополизацией отраслевых рынков»[31].

Вопросы формирования и развития современной российской системы антимонопольного регулирования будут рассмотрены в подразделе 4.4, а пока обратимся к краткому обзору этапов правового регулирования противодействия недобросовестной конкуренции в России в царский и советский периоды.