Административная ответственность. Совсем иначе обстоит дело при разграничении правонарушений и мер соответствующей защиты в системе управленческих отношений

 

Совсем иначе обстоит дело при разграничении правонарушений и мер соответствующей защиты в системе управленческих отношений, где властность подчинения сторон и денежный (штрафной) характер санкций длительное время обеспечивали укрепление финансовой дисциплины и законности безотносительно к отраслевому делению. Административные санкции не редко использовались в качестве финансово-правовых мер, а финансово-правовые санкции развивались слабо и чаще всего специалистами относились к административным штрафам. Ныне назрели все условия для определения места и роли финансово-правовой ответственности и ее отличительных особенностей от административных мер воздействия.

Впервые в российском налоговом законодательстве финансовые санкции выделены наряду с административными штрафами в пункте 8 статьи 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР».[1] Так, служба была вправе применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам финансовые санкции в виде взыскания:

- всей суммы сокрытой или заниженной прибыли (дохода) либо суммы налога за иной сокрытый (неучтенный) объект налогообложения и штрафа в размере той же суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере;

- десяти процентов причитающихся сумм налогов или других обязательных платежей за отсутствие учета прибыли (дохода) или ведение этого учета с нарушением установленного порядка, а также за непредставление либо несвоевременное представление налоговых деклараций, отчетов, расчетов и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет.

В Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» [2] появилось понятие финансовой ответственности.

Мерами финансовой ответственности за несоблюдение условий работы с денежной наличностью и с нарушением порядка ведения кассовых операций юридическими и физическими лицами-предпринимателями были названы штрафы, взимаемые в двух, трехкратном размере от сумм выявленных нарушений денежной и платежной дисциплины. Одновременно, с руководителей организаций, допустивших нарушения условий работы с денежной наличностью и по кассовым операциям, взимался административный штраф в 50-кратном размере минимальной месячной оплаты труда.

Финансовые санкции как самостоятельный вид ответственности за налоговые нарушения признаны Высшим Арбитражным Судом РФ, который, соотнося их правовую природу с административной ответственностью, указал лишь на сходность, но не однозначность. [3]

Наиболее сформировавшаяся позиция финансово-правовой ответственности за некоторые бюджетные правонарушения показана в БК РФ, за налоговые правонарушения - в НК РФ, за страховые – в Законах «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», за банковские в Законах «О центральном банке РФ», «О банках и банковской деятельности».

И если в БК РФ, банковском законодательстве разработчики занимают неустойчивую позицию к характеру санкций за нарушение бюджетной и банковской дисциплины, страховая в современном варианте практически копирует налоговую, то редакция НК РФ, принятая ещё в 1999 году [4] уже четко отграничила финансово-правовую ответственность от административных штрафов и других форм защиты налоговых отношений.

Финансово-правовая наука и специалисты иных отраслей права все чаще обращаются к финансово-правовым категориям, пытаясь обосновать составы финансовых проступков, в основном пока увязывая их с вышеуказанными правонарушениями и с установленными за их совершение соответствующими мерами финансово-правовой ответственности. [5] В учебниках и учебных пособиях последних лет не только по финансовому и налоговому праву, но и по другим отраслевым и специальным курсам выделяются особенности финансового правонарушения и финансово-правовой ответственности. [6]

Становление и развитие финансово-правовой ответственности первоначально ярко проявились в самостоятельности и особенностях налогового правонарушения и налоговой ответственности как одного из ее видов.

Основная сложность в разграничении административно -правовой и финансово-правовой ответственности была связана с наличием для физических лиц составов правонарушений, за которые назначены оба вида санкций.

Так, для граждан, не выполняющих обязанности по представлению деклараций и других документов по налогообложению, по допуску налоговых органов к обследованию производственных, складских, торговых помещений, не устраняющих нарушения, были установлены административные штрафы. [7]

Вместе с тем, ст. ст. 119, 124, 126 НК РФ содержали аналогичные составы правонарушений для физического лица, как налогоплательщика, за которые были установлены налоговые санкции в процентах к неуплаченной сумме налога или твердой сумме.

Аналогичные совпадения по составам проступков имелись и за нарушение правил учета доходов и расходов предпринимателями, работающими без образования юридического лица.

Подобные санкции были установлены и для организации-налогоплательщика, но административные штрафы возложены на руководителей и иных должностных лиц, а налоговые санкции на организацию, как налогоплательщика.

Из этого следует вывод, что физическое лицо несло двойную ответственность как гражданин и как налогоплательщик. На практике это приводило к тому, что инспектор налогового органа для наказания физического лица либо выбирал более высокие размеры административного штрафа, либо применял оба вида санкций.

В настоящее время по большинству составов ответственности за нарушение финансового законодательства применяется следующая схема:

 

Ответственность за нарушение финансового законодательства (схема)

 

	Уголовная ответственность		Административная ответственность		Финансовая ответственность

 

 

п.3 ст. 2.1. КОАП РФ - назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

 

 

Такая практика вызывала возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц налоговых органов.

Законодателем составы административных и налоговых правонарушений при принятии нового КОАП РФ были разграничены. Однако, вместо того, чтобы четко разделить признаки и элементы состава административного проступка и финансового нарушения, он ограничился указанием в примечании к составам административных проступков за нарушение налогового законодательства, что ответственность за них применяется исключительно к должностным лицам организаций, а к физическим лицам и предпринимателям не применяется.

 

Ответственность за нарушение налогового законодательства (схема)

 

	Уголовная ответственность		Административная ответственность		Налоговая ответственность

 

 

 

Указанное разграничение законодателю следует установить при для страховой, бюджетной и банковской ответственности.

 

На основе выше изложенного о становлении и развитии финансово-правовой ответственности можно сделать ряд выводов по правовой природе и видам юридической ответственности в финансовом законодательстве.

1. Финансово-правовая ответственность есть самостоятельный вид ответственности за финансовое правонарушение. Она наступает за особое по составу правонарушение, отличительна по санкциям, применима к юридическим лицам, построена на особом процессуальном производстве по делу, является составной частью мер финансового принуждения.

2. Ответственность за нарушения финансового законодательства наряду с финансово-правовой ответственностью не исключает возможности применения административных, дисциплинарных и уголовных мер, но за особые составы правонарушений, связанных с нарушением финансовой дисциплины.

3. Применение мер административной ответственности за отдельные виды финансовых правонарушений по действующему законодательству обусловлено издержками переходного периода в становлении финансовых мер государственного принуждения. С принятием БК РФ и НК РФ возникла необходимость законодательного выделения составов административных проступков в сфере финансовых отношений, не совпадающих с финансовыми правонарушениями.

4. В основе разграничения финансового правонарушения от административного проступка должны быть учтены, прежде всего, субъект и объект правонарушения.

Так, для субъекта налогового правонарушения все индивидуальные и коллективные субъекты главным качеством имеют прямую связь с налогообложением, а именно являются налогоплательщиками, налоговыми агентами или лицами, обязанными сообщать определенные сведения налоговым органам, оказывать им содействие в проведении контрольных мероприятий и др.

Субъекты страхового правонарушения имеют прямую связь с уплатой страховых взносов, а именно являются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Субъекты бюджетного правонарушения должны быть участниками бюджетного процесса, то есть финансовым органом; главным распорядителем, распорядителем, получателем бюджетных средств; главным администратором доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета.

Субъекты банковского правонарушения: кредитные организации, юридические лица, осуществляющие банковские операции без лицензии.

Отношения, на которые направлено противоправное поведение названных субъектов, также имеют строго ограниченный перечень, выводимый из глав 16 и 18 НК РФ, главы 6 Закона «О страховых взносахв Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», статьи 19 Закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», главы 28² БК РФ, ст. 38, 74 Закона «О Центральном банке РФ», ст. 13 Закона «О банках и банковской деятельности».

2. Финансовое правонарушение и его состав

В собственном смысле финансовое правонарушение в российском законодательстве пока еще до конца не определено, но в ряде нормативных актов, особенно НК РФ, БК РФ, Законе «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», Законе «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», в Законах «О центральном банке РФ», «О банках и банковской деятельности», такие составы правонарушений появились и имеют признаки отличающие их от других видов правонарушений.

Согласно выводам Конституционного Суда РФ, наделение налогового органа полномочием действовать властно-обязывающим образом при бесспорном взыскании налоговых платежей правомерно в той степени, в какой такие действия остаются в рамках именно налоговых имущественных отношений, а не приобретают характер гражданско-правовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций. [8] Важно и то, что, финансовое правонарушение как и финансово-правовые меры ответственности устанавливаются только федеральным законом.

Определяя указанные рамки, НК РФ, БК РФ, Закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», Закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», в Законы «О центральном банке РФ», «О банках и банковской деятельности», по существу, предрешают вопрос об отделении всех видов финансовых правонарушений от иных составов противозаконных деяний, при этом устанавливая абсолютно определенные формы ответственности.

Финансовое правонарушение, как разновидность особого юридического факта:

- имеет все признаки противоправного деяния,

- напрямую связано с формированием, распределением и расходованием бюджетов и внебюджетных фондов,

- представляет собой нарушение требований финансового законодательства.

 

Так, прямая связь налогового, бюджетного, страхового, банковского правонарушения с последствиями, отражающимися на бюджете и внебюджетных фондах, и как разновидность нарушения финансовой дисциплины характеризует их как разновидность финансово-правового нарушения.

Установление признаков и состава финансового правонарушения, также как и мер ответственности за него, является прерогативой федерального законодателя. На это указывают ст. 71 п. «ж» Конституции РФ, относящая финансовое регулирование к ведению Российской Федерации.

Об этом безальтернативно свидетельствует ст. 7 БК РФ, определившая полномочия федеральных органов государственной власти по установлению оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Только Налоговым кодексом РФ возможно установление ответственности за совершение налоговых правонарушений (ст.1 п. 6 НК РФ).

Вместе с тем, административное и административно-процессуальное законодательство, согласно ст. 72 п.1 «к» Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, признаками финансового правонарушения являются виновность (в форме умысла или неосторожности), противоправность (нарушение финансового законодательства), особый характер деяния (действия или бездействия), специфичный субъект (участник бюджетного процесса, налоговых, страховых отношений).

Состав деяния по элементам финансового правонарушения включает в себя:

1. Субъекта правонарушения

Субъектом финансового правонарушения являются организации и физические лица, выступающие в особом качестве.

По НК РФ это, прежде всего, налогоплательщик и налоговый агент, т. е. лицо, имеющее обязанности по исчислению, удержанию и перечислению налоговых платежей в бюджет. Причем физическое лицо должно достигнуть шестнадцатилетнего возраста. Для них, а также свидетелей, экспертов, переводчиков и специалистов, и др НК РФ (в главе 16) предусматривает составы правонарушений и виды санкций. Иные лица в качестве субъекта налогового правонарушения, которые по НК РФ несут ответственность, это банки (кредитные организации), имеющие обязанности по выполнению требований налогового законодательства (глава 18).

Аналогичные субъекты предусмотрены Законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Это организации, индивидуальные предприниматели и физические лица – страховщики, плательщики страховых взносов или банки.