Региональные выборы

 

Их итоги уже неоднократно анализировались специалистами, но в основном с точки зрения их политических результатов. Не менее важное значение для создания новой российской государственности имеет совершенствование регионального электорального законодательства. Особенности избирательной системы могут сказываться на развитии политических процессов самым драматическим образом. В частности, некоторые политологи считают, что одной из причин трагической судьбы Сальвадора Альенде стала специфика чилийского избирательного законодательства. В этой стране для победы на президентских выборах достаточно набрать относительное большинство. В результате Альенде, избравший путь кардинальных реформ, опирался на поддержку лишь трети избирателей, то есть легитимность его власти была весьма слабой. Конечно, далеко не всегда влияние электорального законодательства прослеживается столь явно, однако во всех случаях избирательные законы предопределяют многие аспекты функционирования политических институтов. Особенно это касается стран, где избирательные системы находятся в стадии становления или кардинальной трансформации.

Исходные принципы формирования региональных властных структур заложены в российской Конституции. Ее 77-я статья (ч. 1) гласит:

"Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Таким образом, с декабря 1993 г. российские регионы получили право сами определять статус, структуру и порядок избрания собственных представительных органов.

Первые выборы в региональные властные структуры происходили в условиях еще недостаточно сформировавшейся на федеральном уровне законодательной базы. Порядок избрания региональных органов в этот период регулировался указами Президента Российской Федерации. Первым в их ряду следует назвать Указ от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Согласно ему прерывались полномочия Съезда и Верховного Совета России, но система местных Советов еще сохранялась. Однако уже Указом от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" фактически давался сигнал к ликвидации Советов всех уровней. Что и было вскоре осуществлено по всей России. В конце октября 1993 г. последовали еще два президентских указа, которые определили основные контуры реформы органов власти в регионах:

"Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" и указ № 1765. утвердивший "Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Очень многие аспекты избирательного процесса в этих документах не были оговорены, что привело на первых порах к большим различиям в местных временных Положениях о выборах.

В последующие годы электоральное законодательство как на федеральном, так и на местном уровнях было значительно усовершенствовано. В октябре 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", определяющий необходимость соблюдения региональным законодательством важнейших общепринятых норм демократии. Данный документ в первую очередь требует неукоснительного соблюдения принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Подчеркивается также недопустимость ограничения избирательных прав граждан в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждении, принадлежности к общественным объединениям.1 Значительное место в документе отводится определению основных параметров подготовки и проведения выборов в регионах: образованию избирательных округов, деятельности избирательных комиссий, правилам выдвижения и регистрации кандидатов, условиям осуществления предвыборной агитации, порядку голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов. В то же время федеральный закон оставляет достаточно широкое поле для творчества законодателям в регионах. Как будет показано ниже, местные законы о выборах имеют довольно существенные различия.

Опираясь на федеральную правовую базу, региональные представительные органы могли теперь перейти от временных Положений о выборах к разработке полноценного электорального законодательства. В течение 1995-1997 гг. практически повсеместно были приняты собственные законы о выборах органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Очередной избирательный цикл везде проводился уже по этим законам, что в свою очередь потребовало в сентябре 1997 г. принять новую редакцию общероссийского закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."

Если сопоставить действующие региональные законы о выборах, можно увидеть как много общего, так и довольно значительные различия. В рамках данной статьи нет возможности для подробного анализа всех аспектов электорального законодательства. Отметим лишь те моменты, которые оказывают существенное влияние на политические результаты выборов. Наибольшее сходство существует в отношении норм, гарантирующих соблюдение демократических прав избирателей (всеобщее, равное, прямое избирательное право и т.п.), поскольку они определены федеральным законом. Правда, в некоторых субъектах Федерации в этой связи вообще не посчитали нужным вводить данные нормы в свое законодательство. Так, в законе о выборах депутатов Волгоградской областной Думы не оговорено право избирать и быть избранным независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений. Это, конечно, не означает, что в области фактически существуют подобные ограничения, но в условиях незрелости российской демократии, повышенной социальной и этнической конфликтности дублирование указанных норм нельзя считать излишним.

Казалось бы, простой вопрос - кто обладает правом голосовать на региональных выборах? - также допускает неоднозначные толкования. В ряде субъектов Федерации речь идет просто о гражданах, проживающих на их территории, в других - о гражданах, проживающих "постоянно или преимущественно". Однако в настоящее время во многих российских регионах проживают тысячи людей, статус которых требует уточнения. Участие или неучастие их в голосовании может иногда существенно сказаться на результатах. Наверное, оптимальным можно признать путь, избранный законодателями Саратовской области, которые конкретно перечислили категории граждан, временно проживающих на территории области и допущенных к выборам: учащиеся и студенты учебных заведений, военнослужащие и члены их семей, вынужденные переселенцы.1

Многочисленные споры, порой доходившие до Конституционного Суда. возникали вокруг ограничений для лиц, баллотирующихся на ту или иную должность. Особенно это касается, конечно, губернаторов и президентов республик. Если установление возрастного ценза для высших руководителей регионов практически повсеместно было признано целесообразным, то вопрос о проживании претендентов на территории данного субъекта Федерации решался по-разному. Известно, что периодически некоторые популярные московские политики начинают претендовать на то или иное губернаторское кресло. Как правило, это не вызывает восторга у представителей местных элит, и они стремятся законодательным путем обезопасить себя от заезжих конкурентов. Например, от волгоградских и саратовских кандидатов на губернаторский пост требовалось проживать на территории области не менее года. Такой вариант имеет две стороны. Нельзя отрицать, что происходит определенное ограничение политического выбора, в то же время от возможных неприятных сюрпризов страхуется не только местная элита, но и все население региона. Что касается ограничений, связанных с владением национальным языком, которые пытались ввести в некоторых республиках, то их следует признать неправомерными.

Практически ни одни региональные выборы не обходились без скандалов вокруг сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Сама необходимость предварительного отсева случайных лиц представляется разумной. Вместе с тем нынешние правила с этой задачей справляются не очень успешно. Общеизвестно, что сбор подписей давно стал доходным промыслом для некоторых "специалистов по избирательным технологиям". С другой стороны, при соответствующем подборе состава избирательных комиссий возможно устранение неугодных властям кандидатов. Альтернативой сбору подписей некоторым специалистам видится введение избирательного залога, но это увеличит и так немалое влияние денег на избирательные процессы. В проекте новой редакции федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." предполагается предоставить кандидату самому решать, собирать ли подписи или внести залог. Однако перспективы принятия данного документа довольно туманны. Поэтому проблема сбора подписей остается актуальной. Думается, что проблема состоит не в том, что необходимость представления определенного числа подписей снижает конкуренцию. Барьер в два-три процента вполне преодолим для любого серьезного кандидата. Так, в Волгоградской области, где от претендентов на пост губернатора требовалось 30 тысяч подписей, причем в каждом районе не свыше семи процентов от общего количества, данную задачу успешно решили пять претендентов. Гораздо более важно, чтобы процедура сбора подписей и их рассмотрения в комиссиях максимально исключала возможность неоднозначного толкования закона как со стороны кандидатов, так и со стороны избиркомов. В частности, очень важный момент, связанный со сбором подписей, - это роль администрации предприятий и учреждений в данном процессе. Во многих региональных законах содержатся пункты о том, что администрация обязана оказывать содействие в создании равных условий для выдвижения кандидатов. Несколько иной подход у пензенских законодателей, которые сформулировали следующие положения: "Участие администрации предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей... не допускается. Сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы запрещается". Представляется, что такая норма в большей мере может препятствовать возможным злоупотреблениям.

В последние несколько лет чрезвычайную остроту приобрела проблема проникновения организованной преступности во власть. Современное законодательство пока этому мало препятствует, тем более что прошлые судимости не являются помехой при регистрации кандидатов. Безусловно, граждане вправе делать свободный выбор, но они должны четко представлять, за кого голосуют. Для этого необходимо обязать кандидатов при выдвижении сообщать об имеющихся судимостях, а избирательные комиссии также в обязательном порядке должны доводить эту информацию до населения, вплоть до включения непосредственно в бюллетень.1

Важный блок электорального законодательства составляют статьи, регулирующие финансирование выборов. В этом отношении сделан значительный шаг вперед по сравнению с началом 90-х годов, когда законодатели были просто не готовы к новым условиям. В настоящее время в региональных законах четко оговорен порядок формирования избирательных фондов, источники их пополнения, статьи расходов, максимальные суммы пожертвований и затрат. От региона к региону эти суммы довольно существенно различаются. Например, в Волгограде предельная сумма расходов кандидата в депутаты областного законодательного органа не должна превышать минимального размера оплаты труда более чем в 200 раз. В Саратовской области аналогичная сумма не может быть более 1100 минимальных оплат, а в Пензенской – эта граница установлена в 3000 минимальных оплат. Думается, что слишком занижать данную планку не следует. Это приведет не к выравниванию возможностей кандидатов, а к увеличению теневых расходов, которые и так имеют широкое распространение. Резервы усовершенствования законодательства в плане контроля за финансированием выборов заключаются в ужесточении норм, определяющих порядок отчетности кандидатов после выборов. Сейчас практика нередко такова, что финансовые отчеты сдают далеко не все, и проверка их зачастую формальна.

Растущая изобретательность некоторых не слишком чистоплотных участников выборов требует постоянного внимания законодателей к вопросам регулирования предвыборной агитации. Например, кандидаты, имеющие отношение к коммерческим структурам, пытаются осуществлять дополнительную агитацию в форме рекламы собственных фирм. Вполне возможно ввести законодательные ограничения против этого, заставив оплачивать подобную рекламу только из средств избирательных фондов. которые, как отмечалось, имеют свои пределы. Очень важно, чтобы во всех законодательных актах содержались недвусмысленные положения, запрещающие проведение предвыборной агитации, сопровождаемой вручением подарков, предоставлением избирателям бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, выплатой денежных средств, и даже обещание передачи каких-то материальных благ. В частности, с учетом петербургского опыта следует предусмотреть запрет договоров кандидатов с избирателями о каком-либо материальном вознаграждении в случае победы данного претендента. Не во всех субъектах Федерации законодательством предусмотрены надежные заслоны против недобросовестной анонимной агитации, содержащей клевету или возбуждающей социальную, национальную, религиозную вражду. Для того, чтобы не допустить подобной "черной" пропаганды, все агитационные материалы должны содержать полную информацию об ответственных за издание: выходные данные, издательство, тираж. Кандидатов следует обязать все образцы агитационных печатных материалов представлять в областную избирательную комиссию.

Пристального внимания законодателей требуют положения, регулирующие процедуру голосования и порядок определения итоговых результатов. Широкий интерес общественности к этим вопросам проявился после скандальных выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, но специалистам давно было известно значение процедурных моментов. Начать надо. видимо, с ужесточения контроля за досрочным голосованием, которое иногда проводится за счет организованного подвоза избирателей, которым за небольшую плату "рекомендуется" голосовать за конкретного кандидата. Наибольшее значение подобная методика имеет во время выборов в органы местного самоуправления, поскольку обычно для них характерна низкая явка, и даже сотня-другая голосов, полученных таким образом, могут оказаться решающими.1

Другой процедурный момент, который может существенно повлиять на результаты, - это голосование вне избирательных участков при помощи переносных ящиков. В данном случае возможности для злоупотреблений появляются уже не у кандидатов, а у членов комиссий. При обходе квартир можно подсказать избирателю "правильный" выбор, а в крайнем случае можно и самому заполнить бюллетень. Чтобы воспрепятствовать этому, необходима четкая регламентация процедуры. Например, в Саратовской области при выборах областной Думы первого созыва не оговаривалось количество переносных избирательных ящиков на каждом участке, а на последующих выборах указывалось, что их не может быть более трех. Тем самым облегчаются условия для контроля со стороны общественных наблюдателей. Введена также норма, требующая медленного отстранения от работы члена комиссии при попытке нарушить тайну голосования или повлиять на волеизъявление избирателей. Значительно расширена категория лиц, имеющих право общественного контроля в день голосования. Первоначально это были только наблюдатели от кандидатов и избирательных объединений. В настоящее время к ним добавлены доверенные лица, иностранные наблюдатели и представители средств массовой информации. А массовое присутствие наблюдателей весьма существенно отражается на объективности работы комиссий. Очень тщательно порядок голосования вне избирательных участков расписан в пензенском законодательстве. В большинстве регионов для голосования на дому необходимо письменное заявление избирателя, но в Пензе, кроме того, бюллетени можно выдавать на дому только тем избирателям, чьи заявления заранее зарегистрированы комиссией. Эта норма направлена против известной практики, когда в случае плохой явки члены комиссии обходят дома избирателей и сами предлагают им проголосовать вне участка.

Существенное влияние на результаты выборов оказывают правила определения победителей. В подавляющем большинстве регионов для победы в муниципальных выборах или избрания в областной законодательный орган требуется получить простое большинство голосов. Действие данной нормы нередко приводит к тому. что официальные итоги выборов неадекватно отражают политические симпатии большинства электората. Например, на выборах депутатов Волгоградской областной Думы в 1997 г. 10 из 16 мандатов получили сторонники коммунистов. но при этом шестеро из них набрали в своих округах менее 30% голосов (некоторые - менее 20%). В случае проведения второго тура вряд ли все бы они стали победителями. Обратный пример имел место в Санкт-Петербурге в 1998 г. Как известно, там после первого тура выборов в Законодательное собрание в большинстве округов лидировали "яблочники", но во втором туре почти все они проиграли. Таким образом, двухтуровые выборы представляются более объективными, но, учитывая слабые финансовые возможности регионов и пассивность 'избирателей, в настоящее время говорить о широком внедрении данной системы было бы преждевременно. А вот установить норму, требующую от победителя набирать большее число голосов, чем в графе "против всех кандидатов", следовало бы повсеместно. Тем самым избиратели округов, где административным путем устранены неугодные властям кандидаты, могли бы сделать результаты таких выборов недействительными.1

Необходимость получения абсолютного большинства, на наш взгляд, следует зафиксировать в законах о выборах глав исполнительной власти субъектов Федерации. Пока эта норма есть не во всех регионах, но должность губернатора (президента республики) слишком ответственна, чтобы решать ее судьбу голосами меньшинства электората. Опыт Саратовской области свидетельствует, что, когда губернатор опирается на поддержку преобладающей части населения (свыше 80%)? это позволяет быстро стабилизировать политическую обстановку и уверенно заниматься конструктивной работой. Кроме того, на губернаторских выборах у электората также должна быть возможность протестного голосования: сделать выборы недействительными, проголосовав против всех кандидатов.

Завершая обзор регионального законодательства, нельзя не остановиться на таких моментах, как гласность при объявлении результатов выборов, возможность их обжалования, ответственность за нарушения. От четкости формулировок здесь очень многое зависит. Так, в законе о выборах главы администрации Волгоградской области зафиксировано, что облизбирком просто "передает средствам массовой информации результаты выборов". То есть публикация здесь зависит уже от СМИ. В Саратовской и Пензенской областях закон требует от избирательной комиссии осуществить официальную обязательную публикацию итогов. Такое положение, конечно, в большей степени соответствует принципу гласности. В законах также должно быть четко оговорено, кто и в каких случаях имеет право ознакомиться с протоколами комиссий и самими бюллетенями. Что касается возможности обжалования, то она не просто должна быть отмечена в общей форме. Желательно сформулировать статьи, определяющие эту процедуру в конкретных избирательных действиях: препятствие свободному волеизъявлению граждан и работе избирательных комиссий, фальсификация подписей избирателей, нарушение условий проведения предвыборной агитации, нарушения порядка финансирования выборов и т.п.

Уже сейчас региональные законы о выборах представляют достаточно зрелые документы, детально и полно прорабатывающие основные аспекты организации и проведения избирательных кампаний. Правомерно говорить об их соответствии в целом международным стандартам демократии, о реальном усилении юридических гарантий избирательных прав граждан. Однако политический процесс в России динамично развивается, появляются все новые избирательные технологии. В этой связи, поскольку принятие новых федеральных законов о выборах задерживается, более решительно должны бороться против "грязных" выборов региональные законодатели.1

10. Возможные варианты развития избирательной системы России

 

Избирательная система России не очень удачна (ее предлагают изменить и парламентарии, и Президент Российской Федерации, и представители средств массовой информации, выражающие общественное мнение).

Особое значение имеет совершенствование выборов в одну из палат парламента - Государственную Думу (другая палата - Совет Федерации - состоит из представителей субъектов Федерации), хотя свои недостатки имеет порядок выборов и в субъектах Федерации (эти выборы регулируются законами субъектов), и на муниципальном уровне.

Как известно, на выборах в Государственную Думу применяется смешанная избирательная система, идея которой была заимствована у Германии. Половина депутатов Думы (225) избираются по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в одномандатном округе, а второй - за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом по округу. Это избрание - персональное. При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты получат депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

При прочих равных условиях мажоритарная избирательная система относительного большинства эффективна при двухпартийной системе (например, в Великобритании, США). Пропорциональная система обеспечивает представительство разных партий, социальных слоев в условиях сложившейся, стабильной многопартийности. Она укрепляет "многополюсность" политической системы. Соединение двух этих подходов казалось бы идеальным. Но в России нет двухпартийной системы (или хотя бы только двух соперничающих крупных блоков), нет и подлинной многопартийности. Многие партии - это группировки вокруг лидеров, мало связанные с повседневными нуждами граждан и регионов ("партии Садового кольца"). Поэтому соединение двух разных избирательных систем в России приводит не столько к положительным результатам (они есть), сколько к удвоению недостатков.

Для преодоления ряда из них в 1999 году были внесены поправки в закон о гарантиях избирательных прав и права участвовать в референдуме (этот закон неоднократно изменялся и до 1999 года), а также принят новый закон о выборах в Государственную Думу. В результате были введены важные новеллы: избирательный залог (наряду с возможностью по-прежнему собирать подписи избирателей для регистрации кандидатов), публикация сведений (в том числе в избирательном бюллетене) о неснятой или непогашенной судимости, обязанность возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов, если кандидат или избирательное объединение набрали по результатам голосования ничтожный процент голосов (соответственно менее 3% и 2%), что свидетельствует об отсутствии их поддержки избирателями. На таких же условиях возмещаются государству или органам местного самоуправления расходы, связанные с использованием кандидатами или партиями государственных и муниципальных средств телевидения, радио, печати. Предусмотрены и определенные гарантии против манипулирования избирательными технологиями. Однако принципиальные подходы к российской избирательной системе остались прежними, в связи с чем, критика о её несовершенстве продолжается.1

Она началась сразу после первых выборов в Государственную Думу в 1993 году, когда обнаружилось, что на выборы в законодательные собрания субъектов Федерации и местные представительные органы (муниципальные собрания и советы) не приходят даже те 25% зарегистрированных избирателей, чье участие сделало бы выборы состоявшимися. Приходилось неоднократно объявлять повторные выборы, расходуя время избирателей и государственную казну.

Свои предложения о коренном изменении действующей избирательной системы по выборам в Думу направил в парламент Президент России.

Предложения сводятся к следующему. Во-первых, принять отдельные меры, не меняя самой системы, которые позволят упразднить "власть меньшинства". Последнее, как считают авторы предложений, связано с тем, что поскольку в одномандатных избирательных округах (а в них выбирается половина депутатов Думы) выдвигается множество кандидатур (обычно не менее 10), то голоса избирателей "разбиваются" между ними. В результате при использовании той разновидности мажоритарной избирательной системы, которая применяется (системы относительного большинства), в Думу проходят кандидаты, которые хотя и получили большинство по сравнению с другими кандидатами, но имеют за собой поддержку меньшинства избирателей (отсюда и "власть меньшинства"). В связи с этим предлагается, опять-таки не меняя принципов системы, либо повысить порог явки избирателей до 50-55% числа зарегистрированных, либо ввести обязательное голосование. Есть и иное предложение: для того чтобы привлечь избирателей на голосование, следует оплачивать их явку на выборы, поскольку они пожертвовали своим выходным днем "ради государства".

Во-вторых, есть предложения о коренной ломке существующей избирательной системы: отказу от выборов по партийным спискам (той части выборов, в соответствии с которой избирается половина депутатов Думы - 225), об отказе от принципа относительного мажоритаризма (остальные 225) и о переходе целиком к мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в два тура.

Эти предложения имеют разную ценность. Значительное повышение порога явки избирателей иным путем, кроме введения обязательного голосования (о нем мы скажем ниже), практически нереально. В настоящее время на выборах законодательных собраний субъектов Федерации, муниципальных органов зачастую не удается достигнуть явки и тех 25% избирателей, которые сделали бы выборы состоявшимися. Даже в Санкт-Петербурге, городе с известными культурными традициями, приходилось повторно назначать даты новых выборов. Во Владивостоке в октябре 1998 года выборы из-за неявки избирателей не состоялись в 14-й раз. Вряд ли положение изменится, если мы напишем в законе 55% вместо 25%. Будет лишь хуже: там, где сейчас выборы все-таки проходят, они будут бесконечно переноситься на новую дату, и уже не 14, а, может быть, больше.

Поэтому, с точки зрения авторов некоторых предложений, остается только одно - юридическое, государственное принуждение - санкции за неучастие в выборах.

Правда, можно пойти по пути стран англосаксонского права: не устанавливать никакой планки явки на выборы, как это существует в Великобритании, США, Индии, Австралии и других странах. Теоретически (на практике так не бывает) выборы могут считаться состоявшимися, если придет голосовать хотя бы один избиратель. Им, кстати сказать, может быть и один из кандидатов по избирательному округу (выборы осуществляются по одномандатным избирательным округам) - он тоже избиратель. Выборы к тому же в этой группе стран в отличие, например, от России могут быть неальтернативными: если соперников нет, единственный в округе кандидат объявляется избранным без голосования. Так нередко бывает в Индии. После завершения срока регистрации кандидатов задолго до даты выборов Центральная (национальная) избирательная комиссия объявляет избранными без голосования кандидатов, у которых не было соперников. При таком способе выборы всегда будут состоявшимися и избавляет государство от излишних затрат.

Предлагаемое некоторыми авторами введение обязательного голосования, конечно, резко изменит современную картину, приведет к большому увеличению числа голосующих. Там, где оно вводилось, явка избирателей иногда возрастала до 90%, ибо неучастие в выборах зарегистрированных избирателей наказуемо. 1

Санкции за неявку на голосование различны. Иногда наказание ограничивается лишь тем, что у здания суда или мэрии вывешивается список абсентеистов - граждан, не выполняющих свой гражданский долг в соответствии с законом, не явившихся голосовать. Это мера общественного порицания, используемая, например, в Бельгии. Более серьезным наказанием является штраф, налагаемый на абсентеистов только по постановлению суда (обычно судьей единолично). В некоторых странах он невелик (в пересчете на доллары США - около 1 долл. в Египте). В Турции штраф уже больше - около 14 долл. США, а в Люксембурге, где жизненный уровень значительно выше, штраф за первую неявку составляет 80 долл. США, за вторую - 240.

Более суровым, особенно для служащих "среднего класса" (предпринимателей, фермеров или рабочих эта мера затрагивает в меньшей степени), является лишение избирательных прав (обычно ненадолго) по постановлению суда. Оно влечет за собой то следствие, что "лишенец" не может быть принят на государственную и муниципальную службу, даже на "простую" (а не только классифицированную), например учителем в школу, содержащуюся на средства муниципального (местного) бюджета. С прежней службы, конечно, не увольняют, но возможности выбора нового места работы становятся весьма ограниченными для определенных категорий лиц. В отдельных странах используются и более суровые наказания. В Пакистане, когда на референдуме (плебисците) речь шла об исламизации страны и одновременно о голосовании за единственную кандидатуру президента генерала Зия уль-Хака, неявившимся грозило непродолжительное тюремное заключение. Итак, принудительными мерами можно, конечно, обеспечить высокую явку избирателей к урнам. Но это будет лишь формальное большинство, арифметическая "власть большинства", оцененная к тому же лишь с точки зрения явки избирателей, а не результатов голосования. При обязательном голосовании придут голосовать лица, которым безразлично, за кого голосовать. Они формально выполнят свою гражданскую обязанность. 1

Предложение ввести вознаграждение за участие в выборах, вряд ли практически осуществимо. Ведь в таком случае также идет покупка голосов избирателей, только это делают не кандидаты, а государство.

Главное состоит в том, что все нововведения в российском избирательном законе, даже если будут приняты, при сохранении принципов существующей избирательной системы не приведут даже с юридической точки зрения к "власти большинства". Допустим, нам удалось (путем обязательного голосования или введения большого вознаграждения) обеспечить в стране и в каждом отдельно взятом избирательном одномандатном округе явку 100% избирателей. Одномандатных округов по выборам в Государственную Думу половина - 225. Допустим, что в нашем округе баллотировались 10 кандидатов на одно место, а на последних выборах в Думу в 1999 году было по 17, 19, а в одном округе даже 20 кандидатов. Среди 10 кандидатов 8 получают по 10% голосов избирателей, 9-й кандидат - 9%, а 10-й - 11%. Избран будет последний, хотя по существу против него голосовали 89% избирателей. Если же учесть, что выборы признаются состоявшимися при явке 25% избирателей, то, следовательно, при десяти кандидатурах депутат может быть избран лишь тремя процентами избирателей округа, т.е. выражать интересы 3% его населения, а при 20 кандидатах - несколько более сотой части. Нечто подобное (хотя не в такой степени) было с избранием в Думу у Мавроди.

Государственная Дума приняла указанные выше поправки, а затем и новый закон (1999 г.), но принцип избрания половины депутатов по мажоритарной системе относительного большинства остается. Это значит, что при обилии партий и кандидатов мы не приблизимся даже к формальному представлению о "власти большинства", существующему в англосаксонских странах, где практически борются за власть только две партии и где результаты голосования не дают разброса голосов не только по 20, а иногда даже по 5 кандидатам.

Президент РФ в документе направленном в Госдуму, внес радикальное предложение: ликвидировать мажоритарную систему относительного большинства, упразднить пропорциональную систему (выборы по спискам партий или избирательных объединений), в соответствии с которой избирается вторая половина депутатов Государственной Думы, и перейти целиком к мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. В первом туре при этой системе избранными считаются те кандидаты, которые получат большинство голосов, поданных избирателями и признанных действительными, т.е. по меньшей мере 50% + 1 голос. Во втором туре (он иногда проводится через неделю, чаще - через две после первого тура) вновь на голосование избирателей предлагаются кандидатуры. При данной системе это могут быть лишь два кандидата, набравшие в первом туре больше голосов по сравнению с другими кандидатами (так обстоит дело на президентских выборах в России, но такой порядок можно ввести, и это существует в некоторых странах, для парламентских выборов), а могут быть три-четыре кандидата, получившие в первом туре определенное, установленное законом количество голосов (например, 12,5% во Франции или в Шри-Ланке). Поскольку в первом туре голоса при многопартийной системе тоже "разбиваются" между разными кандидатами, во Франции на голосование во втором туре, как правило, не предлагается более трех кандидатов. В любом случае подсчет голосов и определение победителей во втором туре производятся по мажоритарной системе относительного большинства. В первом туре обычно замещается небольшое число депутатских мандатов: мало политиков, которые опираются на поддержку большинства избирателей. Победители по существу определяются во втором туре. В данном случае число голосов, поданных за каждого победителя, нередко близко к половине, но почти никогда это не бывает 50% + один голос (если кандидатов два, то бывает голосование "против всех" и недействительные бюллетени, если больше двух - голоса "разбиваются"). Поэтому, даже если не учитывать "вынужденный" выбор избирателя во втором туре (в первом туре он, возможно, голосовал иначе), такая система тоже может не дать арифметической "власти большинства". К тому же эта система всегда связана с отвлечением избирателей от их текущих дел на голосование во второй раз, она дорого обходится бюджету. Особенно дорого обходятся дополнительные выборы. По данным Центральной избирательной комиссии, затраты на один мандат при дополнительных выборах втрое превышают затраты на основных.1

Предлагаемый Президентом РФ переход к двухтуровой мажоритарной избирательной системе по одномандатным округам одновременно влечет за собой ликвидацию порядка выборов второй половины депутатов Думы по партийным спискам (спискам избирательных объединений), когда избиратель отдает свой второй голос не за конкретного кандидата по округу, а за ту или иную партию, а затем каждая партия получает такое число мандатов, которое соответствует полученному ею числу голосов избирателей.

На деле избиратель голосует осознанно, но не за личность, а за ту или иную партию, доверяя ее программе и ее лидерам. Это гораздо более политически ориентированное голосование. Правда, избиратель не знает точно, кто именно будет осуществлять эту программу. Можно быть лишь уверенным в том, что если партия преодолеет заградительный барьер (в России это 5%, в Израиле - 1,5%, в Дании - 2%, в Аргентине - 3%, но, например, в Египте - 8% и в Турции - 10%), т.е. получит установленный процент голосов от общего числа голосов, поданных избирателями, и таким образом будет допущена к распределению депутатских мест по пропорциональной системе, лидеры партии получат мандаты.

Предложение президента о ликвидации этой части избирательной системы, равно как и упразднение системы относительного большинства, не могло быть рассмотрено Думой в соответствии с регламентами парламента, так как законопроект о внесении изменений в избирательный закон был уже принят в первом чтении, когда в парламент поступила поправка президента (он обладает правом законодательной инициативы), предлагающая принципиально новую схему такой системы. Однако после принятия палатой (однопалатным парламентом) законопроектов в первом чтении нельзя изменять принципиальную концепцию законопроекта, а именно это имелось в виду в предложении Президента РФ.

Одновременно поступили и другие предложения, в частности – по модификации пропорциональной системы. Это пропорциональная система с небольшими многомандатными избирательными округами и обязательным преференциальным (предпочтительным) вотумом (обязательным в том смысле, что он предусмотрен в законе, но дело избирателя воспользоваться им).

При такой избирательной системе страна делится на сравнительно небольшие избирательные округа, от каждого из которых избираются, например, от 7 до 12 (иногда менее, иногда более) депутатов. Такие округа есть в Финляндии, в Японии (в последней к такой системе перешли с 1996 года, правда, в Японии есть округа и покрупнее), но преференциального вотума нет. Число депутатов от разных округов будет, как видно из указанных чисел, неодинаковым, поскольку избирательные округа не должны пересекать границ административно-территориальных единиц, а объединять их (мелкие единицы) или располагаться внутри них (более крупные единицы административно-территориального деления). Это необходимо для организации выборов, для подсчета текущих результатов. Однако число избираемых от округа депутатов должно быть пропорционально численности его населения: чем больше население, тем больше оно посылает депутатов. Принцип равенства должен соблюдаться, но с разрешенными законом отклонениями. Абсолютно равных округов по численности населения (в данном случае размеры территории значения не имеют) быть не может: нельзя, например, сделать все округа, от которых избирается, скажем, по 7 депутатов, с точной численностью населения в 1 млн. 117 тыс. 253 человека. Поэтому законы всех стран, где действует такая система, разрешают определенные отклонения. Ведь и в России для одномандатных округов по выборам в Думу неравенство в численности населения может составлять 10%, в определенных случаях - 15%, а в гористых, отдаленных поселениях и т.д. - еще более. В небольших многомандатных округах такой разрыв можно даже уменьшить.1

При системе небольших многомандатных округов каждая партия публикует имена своих 7-12 кандидатов (числа условны) в едином избирательном бюллетене (иногда используются бюллетени разного цвета для разных партий, а нередко это запрещено, цвет должен быть одинаковым, поскольку в некоторых странах есть традиционные цвета, например для некоторых религиозных верований).

При такой системе, избиратель голосует сначала за определенную партию (панашаж, т.е. голосование за кандидатов из разных партийных списков не допускается, бюллетень с таким голосованием признается недействительным). Отмечая знаком партию (так и было на выборах в Думу в 1995 и в 1999 гг.), избиратель по предлагаемой системе на этом не останавливается. Он одновременно отмечает в своем партийном списке (а это не 400, а 7-12 фамилий) несколько имен. Число их зависит от числа преференций, которым на равных условиях будет обладать в соответствии с законом о выборах каждый избиратель. Обычно это не более двух, ибо большее число осложняет подсчеты, хотя и не делает их особенно затруднительными. Если закон устанавливает одну преференцию, то избиратель отмечает знаком или цифрой "1" определенного кандидата, к которому он питает особые симпатии, считая, что если голосов не хватит на всех кандидатов, отмеченное избирателем лицо должно получить мандат в первую очередь. Один избиратель отмечает одного кандидата, другой может отметить иного. Если преференций две, то первой преференцией избиратель отмечает наиболее желательного кандидата, второй - тоже желательного, но уступающего первому. Если голосов по пропорции (по так называемой избирательной квоте) хватит более чем на двух (а в округе, где избирается, скажем, 7 депутатов, это бывает редко), то остальные кандидаты будут получать места в порядке очередности в списке. Порядок кандидатов в списке тоже устанавливается партийным руководством, хотя в данном случае можно внести коррективы в целях демократизации. Об этом мы скажем ниже.

Если при подсчете голосов окружной избирательной комиссией партия преодолевает заградительный барьер (он должен быть одинаковым в масштабе страны), то комиссия обязана при распределении мандатов объявить избранными и вручить депутатские мандаты в первую очередь лицам, которые имеют наибольшее число преференций. Допустим, что в нашем списке партии, за которую мы голосовали, имеется 7 кандидатов. На первом месте стоит лидер местной партийной организации, на втором - известный ювелир, дающий наибольшие взносы в партийную кассу (в соответствии с их потолком, который и большинстве демократических стран установлен законом), на третьем - женщина, известная в округе как организатор помощи многодетным семьям, затем идут местные функционеры партии, а на последнем месте - человек из народа - "дядя Вася", водопроводчик, слесарь, не раз выручавший семьи во время бытовых неурядиц. При подсчете голосов (каждый избиратель имеет одну преференцию) оказывается, что у лидера партии 68 преференций, у ювелира - 35, у женщины под № 3 - 103, у "дяди Васи" - 74, у остальных не более 20. По пропорции к полученным голосам наша партия имеет право не на 7 мандатов (за нее голосовали 22% избирателей), а только на 2. В результате местный партийный лидер, ювелир и некоторые другие функционеры не избраны, а мандаты получают женщина и дядя Вася. Избиратель выразил свою волю, голосуя и за партию, и за конкретное лицо, которому (которым) он наиболее симпатизирует. И все завершилось в одном туре, без новых обременительных забот. Если бы мандатов досталось больше двух, они были бы распределены в порядке очередности в списке: третий мандат получил бы лидер партии, стоящий под № 1, четвертый - под № 2 и т.д. Переход к такой системе может увеличить участие избирателей в выборах, но гарантировать "власть большинства" не может. Для этого нужны не юридические, а фактические условия.1

К основному предложению об использовании в России пропорциональной системы с небольшими многомандатными округами и преференциальным вотумом (а такая система дает возможность завершить выборы в один тур) можно сделать дополнительные предложения, направленные на ее совершенствование.

Во-первых, необходимы заместители депутатов Думы. Проводить дополнительные выборы в связи с досрочным освобождением мандата переход на государственную службу и, следовательно, несовместимость должностей, смерть депутата и т.д.) - излишняя роскошь. Помимо того, что это отвлекает избирателей, дополнительные выборы, как говорилось, связаны с большими затратами.

Поэтому, как это существует во многих странах, нужно ввести законом институт заместителя депутата. Заместители депутатов - те же кандидаты, избираемые одновременно с депутатами. Избирательная комиссия объявляет заместителями лиц, получивших наибольшее количество голосов (преференций) после избранных депутатов или лиц в порядке очередности в списке кандидатов от данной партии. Может и сама партия определить заместителей, указывая заместителя к каждому кандидату. В Бразилии к каждому сенатору одновременно избираются даже два заместителя. Если партия рассчитывает завоевать все места по данному округу, она может указать кандидатов в заместители дополнительно в списке (на практике такого не бывает). Избиратели за заместителей отдельно не голосуют, они голосуют за депутата, и от него зависит, будет избран заместитель или нет. Избрание депутата означает и избрание заместителя. Избиратели также могут голосовать одновременно за депутата и его заместителя, но раздельное голосование не допускается. Заместитель может присутствовать в Думе с правом совещательного голоса, выступать (правда, с согласия депутата, и слово ему дадут в последнюю очередь).

Институт заместителей исключает дополнительные выборы и уже в этом его огромный плюс. В частности, он есть во Франции, правда, при другой избирательной системе. Во-вторых, избирательный залог предусмотрен в России законом 1999 года (во многом это связано с рекомендациями ученых-юристов), но некоторые вопросы остаются. Эта мера имеет целью повышение ответственного отношения к выборам со стороны кандидатов и партий, избавление в округах и партийных списках от несерьезных кандидатов, от тех, кто не имеет шансов быть избранным, но использует выборы, предоставление государством бесплатного эфирного времени и газетных полос для саморекламы или рекламы, например, своей фирмы. Ведь среди 43 партий, участвовавших на выборах в Думу в 1995 году, были такие, которые не имели никаких шансов на победу. В списках партий были и любители пива, и союз работников жилищно-коммунального хозяйства, и ассоциация адвокатов, и т.д. Слишком легко было попасть в избирательный бюллетень. Естественно, что из 43 избирательных объединений 39 не прошли 5%-ный заградительный барьер, но ведь государственные средства на избирательную кампанию они получили и израсходовали. Более того, 16 партий не набрали даже тех 200 тыс. голосов, которые у них были в виде подписей избирателей при регистрации в Центральной избирательной комиссии. Закон 1999 года сохраняет возможность выбора: можно внести избирательный залог, а можно собирать подписи избирателей.1

Сейчас граждане могут баллотироваться в одномандатных округах, даже если они никак не связаны с этими округами и не проживают в них. На выборах 1999 г. ряд могущественных и вызывающих неоднозначную реакцию лиц вступили на политическую арену именно таким образом, часто выбирая для начала своей политической карьеры регионы победнее, где их богатство и известность дали им определенные преимущества перед более слабыми оппонентами. В этой связи можно изменить избирательный закон, включив в него требование постоянного проживания в округе для кандидатов на выборные должности. Об этом, в частности, говорится и в итоговом докладе ОБСЕ, сделанном по результатам наблюдения за выборами в 1999 году.

Избирательный залог, скорее всего, не является юридической дискриминацией. Он в равной мере относится ко всем партиям и всем кандидатам. Конечно, он ограничивает возможности участия в выборах материальными факторами, может стать фактически дискриминацией. Но там, где существуют собственность и деньги, иного пока не придумали. А материальная сторона дела - это уже вопрос не права, а социальных отношений в обществе. В-третьих, во многих странах (США, Великобритания и др.) существует обычай, согласно которому кандидатом выдвигается лицо, живущее постоянно или длительный срок (в Бразилии - 5 лет из 10, предшествующих выборам) в том избирательном, округе, где оно баллотируется в качестве кандидата. (Кстати, в этом случае Р. Абрамович не смог бы выдвинуться кандидатом в депутаты и быть избранным в Думу от Чукотки, а Б. Березовский - от Карачаево-Черкесии.) В Бразилии это конституционная норма. Такой порядок приближает кандидата к избирателям.

А предлагаемая пропорциональная система с мелкими многомандатными округами и преференциальным вотумом дает для этого широкие возможности.

В-четвертых, наша избирательная система может быть усовершенствована за счет изменения порядка государственного финансирования выборов. В демократических странах государство выделяет денежные средства не всем зарегистрированным партиям и кандидатам, как в России, а тем из них, которые пользуются хотя бы небольшим, но влиянием у избирателей. Обычно государственные средства для выборов выделяют партиям, имеющим в парламенте определенное число мест (например, 5 в Японии), что свидетельствует о влиянии партии среди избирателей, или получившим на прошлых выборах в парламент определенный процент голосов (обычно 2-3%). Во Франции для этого нужно иметь не менее 50 депутатов в нижней палате парламента из 577. Разумеется, существует строгая отчетность об использовании таких средств, чего нет в России.

В-пятых, в избирательных законах различных стран мира в последние десятилетия все чаще предусматриваются меры, призванные отсечь от выборов тех кандидатов и партии, которые никого не представляют, кроме самих себя, и тем самым сделать выборы менее запутанными, более "поляризованными". Отчасти это осуществляется введением избирательного залога, о котором говорилось выше, путем установления возмещения государству понесенных расходов непопулярными партиями и кандидатами, введением заградительного барьера (пункта). Юридически эти меры недискриминационны: они дают всем равные возможности добиваться успеха. Но на деле они могут стать нарушением принципов демократии (партии, непопулярные ныне, могут стать затем весьма популярными, и это бывало) и привести к острейшей фактической дискриминации.1

Выборы в Государственную Думу в 1995 году отчетливо обнаружили недостатки российской избирательной системы, которые новым законодательством не устранены. Тогда 39 избирательных объединений (из баллотировавшихся 43) получили в общей сложности половину голосов избирателей (49,5%), но не послали в Думу ни одного депутата, поскольку ни одно из этих объединений не преодолело 5%-ный заградительный барьер. Даже объединение "Женщины России" не получило мандатов (некоторые его лидеры были избраны лишь по одномандатным округам), хотя женщины составляют более половины избирателей в России. Они получили такое число голосов избирателей, которое, не будь барьера, дало бы им более десятка мест в Думе, но их места, как и других из общего числа 39 объединений, были переданы преодолевшим барьер четырем избирательным объединениям, что увеличило их представительство примерно вдвое. Конституционный Суд России дважды обсуждал вопрос о заградительном барьере. Первый раз он отказался от его юридической оценки. Второй раз, в 1998 году, признал его допустимым при условии, что к распределению мандатов могут быть допущены более чем одна партия (избирательное объединение).

В России существует институт несовместимости депутатского мандата (например, с государственной службой, хотя в субъектах Федерации, в том числе в Московской области из этого правила допускаются исключения), но нет института неизбираемости, который известен конституционному праву многих развитых государств. По нему нельзя баллотироваться в качестве кандидатов лицам, занимающим определенные должности, которые могут повлиять на ход выборов (должности судей, прокуроров, в некоторых странах губернаторов и др.). Если такие лица желают баллотироваться, они должны задолго до выборов (обычно не менее 6 месяцев, а то и года) подать в отставку.