Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации

В 1995 году была образована Счетная палата Российской Федерации (далее – Счетная палата)

– единственный орган финансового контроля, обладающий закрепленным законодательно

независимым от Правительства Российской Федерации статусом. Ее образование было

важным шагом в институционализации подотчетности исполнительной власти перед

парламентом, т. е. властью законодательной, и заполнило серьезный пробел в системе финансовой

подотчетности в нашей стране. Дело в том, что до перехода к принципу разделения властей

в Российской Федерации отсутствовали традиции независимого внешнего контроля

за управлением государственными финансами со стороны представительного органа власти.

Правовую основу деятельности Счетной палаты, наряду с ч. 5 ст. 101 Конституции

Российской Федерации составляет, Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ

«О Счетной палате Российской Федерации»[1].

Счетная палата - орган, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации. Она является универсальным внешним инструментом контроля за исполнительной властью, заметно укрепляющим потенциал законодательной власти. По сути дела контрольные полномочия оказываются здесь делегированными специальному конституционному органу российскими гражданами через избранный ими представительный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации. При этом Счетная палата не относится ни к законодательной, ни к исполнительной власти, что позволяет ей осуществлять внешний, независимый контроль, функции которого достаточно широки.

Объектами контроля являются: федеральный бюджет; государственные внебюджетные фонды; государственное имущество; внутренний и внешний государственный долг; банковская система; бюджеты субъектов Российской Федерации, в случае получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, средства, поступающие от распоряжения и управления государственной собственностью. Помимо этого Счетная палата занимается экспертизой бюджетных законопроектов исполнительной власти, участвует в парламентском обсуждении этих документов, включая результаты их реализации, аудитом эффективности, проверкой действенности управления федеральной собственностью, экспертизой стартовой цены приватизируемых госпакетов акций, выработкой предложений по изменению законодательства в бюджетной сфере, аналитической деятельностью. Совокупность указанных функций позволяет выдвинуть тезис о том, что деятельность Счетной палаты как органа парламентского контроля не ограничивается лишь собственно финансовым контролем. С помощью Счетной палаты парламент реализует функции, имеющие прямое отношение к государственному управлению, прежде всего в части, касающейся управления государственной собственностью.

После внесения в 2004 году изменений[2] в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», в результате которых представления об освобождении от должности Председателя Счетной палаты и его заместителя стал вносить в соответствующие палаты Федерального Собрания Российской Федерации Президент Российской Федерации, статус Счетной палаты заметно повысился. Участие главы государства в представлении кандидатур на эти государственные должности вытекает из природы президентской власти. Как известно, Президент Российской Федерации в силу своего конституционного положения обладает важнейшими кадровыми прерогативами. Именно это предопределяет целесообразность организации государственного контроля под эгидой Президента Российской Федерации. Совершенствование порядка формирования Счетной палаты имело целью повысить профессионализм и независимость этого органа государственного финансового контроля, обеспечить «внепартийность» характера его деятельности, а также исключить влияния коррупциогенных факторов на процедуру назначения руководства и аудиторов Счетной палаты. «Основная цель – недопустить продавливания финансово-промышленными кругами в аудиторский корпус своих людей»[3].

В соответствии со статьей 94 Конституции РФ парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации одновременно. Статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) закрепляет за представительными (законодательными) органами право на создание контрольных органов, одним из которых как раз и является Счетная палата. Вряд ли можно согласиться с мнением отдельных политиков (например, И.М. Хакамада и А.В. Митрофанов), которые, основываясь на содержащемся в БК РФ определении Счетной палаты как органа парламентского контроля, полагают, что любое расширение взаимодействия с главой государства – покушение на конституционный принцип разделения властей[4]. Тот факт, что Счетная палата формируется Федеральным Собранием и подотчетна ему, а члены ее Коллегии, в соответствии с Конституцией, назначаются Государственной Думой и Советом Федерации, никоим образом не превращает Счетную палату в некую составляющую законодательной власти. Авторитетные правоведы, например М.В. Баглай[5], относят Счетную палату, наряду с прокуратурой Российской Федерации и Банком России, к независимым государственным органам власти с особым статусом, созданным и действующим в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В статье 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» прописано, что она обладает функциональной и организационной независимостью. Взаимодействие Счетной палаты с Президентом Российской Федерации, в том числе выполнение его поручений по вопросам, входящим в сферу компетенции Счетной палаты, никак не нарушает принцип разделения властей и независимость Счетной палаты от исполнительной власти. Счетная палата, как было сказано, – государственный орган с особым статусом, не являющийся по своей природе ни органом законодательной, ни органом исполнительной власти. Кроме того, для дальнейшего укрепления независимости Счетной палаты и совершенствования ее деятельности, думается, что представление кандидатов в аудиторы должно делаться непосредственно главой Счетной палаты. В Счетной палате считают, что все это поможет не только выявлять, но и устранять нарушения[6].

В последнее время тревогу вызывает наличие в новом законодательстве большого количества простейших технических ошибок. Многие законопроекты принимаются в первом чтении не с целью утверждения концепции будущего нормативного правового акта, а для того, чтобы просто обозначить соответствующую законодательную инициативу. Практика прошлых лет свидетельствует, что законопроект еще на стадии подготовки к первому чтению отрабатывался не только концептуально, но и юридико-технически. С целью урегулирования данного вопроса, Счетная палата выдвигает идею подготовки специализированных досье, в которых бы содержались ранее разрозненные замечания к каждому из рассматриваемых законопроектов, дополненные новыми материалами, включая аналитические. В этом случае, появляется возможность иметь специализированные досье на конкретные законы, пригодные для их дальнейшего развития и совершенствования.

Вот лишь один пример. Контрольно-счетные органы (палаты), создаваемые законодательными (представительными) органами, названы в БК РФ их собственными контрольными органами. В числе таких органов оказывается и Счетная палата, которая, как известно, является не собственным, а независимым органом государственного финансового контроля. Но если в отношении Счетной палаты имеется не так много вопросов, то в некоторых субъектах Российской Федерации органы прокуратуры требуют вернуть в «лоно» федерального законодательства, а именно в БК РФ, контрольно-счетные органы (палаты), которые законами субъектов Российской Федерации определены как организационно и функционально независимые, и определить их как исключительно «собственные» органы, то есть ни что иное, как подразделения аппаратов представительных органов власти. Подобные требования лишают контрольно-счетные органы (палаты) многих процессуальных возможностей, присущих независимым органам государственного финансового контроля.

Уголовный кодекс Российской Федерации (далее – УК РФ)

также содержит ряд проблем юридико-технического характера, имеющих непосредственное отношение к деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палаты, которые затрудняют применение на практике некоторых норм уголовного законодательства. Финансовый контроль, осуществляемый непосредственно Счетной палатой, как элемент парламентского контроля основывается на возможности получения своевременной и достоверной информации, что должно обеспечиваться действием статьи 287 УК РФ, предусматривающей ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации и Счетной палате.

Однако в УК РФ 1996 года в отличие от Уголовного кодекса РСФСР 1960 года, возможно, обоснованно, но вряд ли последовательно, введены различающиеся по содержанию понятия «лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации» и «должностные лица». Установленные соответственно статьями 201 и 285 УК РФ эти понятия, вернее, их различия, уже в статье 287 УК РФ учтены не были. В данной статье определена уголовная ответственность только для должностных лиц. В результате большая часть субъектов (лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации) оказалась вне уголовной ответственности установленной статьей 287 УК РФ, за отказ в предоставлении информации не только Счетной палате, но и Федеральному Собранию Российской Федерации. В связи с тем, что терминологическая двойственность недопустима, стоит воспользоваться подходом к решению данного вопроса в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). В примечании к статье 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» дано иное определение должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии соспециальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».

Отметим также, что в УК РФ пока не установлена ответственность за непредоставление информации законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления и соответствующим контрольно-счетным органам внешнего финансового контроля, создаваемым в соответствии с БК РФ. Как известно, законами субъектов Российской Федерации такая ответственность, а в данном случае речь идет об ответственности уголовной, установлена быть не может.

Серьезная проблема существует с законодательным обеспечением осуществления государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Почти десять лет в Минфине России предпринимаются попытки подготовить проект федерального закона «О государственном финансовом контроле» или хотя бы его концепцию. К сожалению, все они сводятся к стремлению создать в системе федеральной исполнительной власти еще один орган финансового контроля. При этом забыт принцип, суть которого в том, что регулировать необходимо лишь там, где в этом существует необходимость. В системе федеральных органов исполнительной власти проблем с контролем, в общем, не существует. Правительство РФ в состоянии своими силами решить вопросы ведомственного и вневедомственного финансового контроля. Что касается осуществления внешнего финансового контроля, являющегося инструментом контроля со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, то здесь имеется много проблем. После создания на федеральном уровне Счетной палаты, в субъектах Российской Федерации, и муниципальных образованиях их законодательными (представительными) органами также создаются органы финансового контроля. Таким образом, постепенно складывается система внешнего финансового контроля в том виде, как ее определяет БК РФ. Без такой системы невозможно представить целостности бюджетного процесса в Российской Федерации. Приходится признать, что формирование системы внешнего финансового контроля, включая его обстоятельное законодательное обеспечение, пока еще далеко от завершения.

Конечно, проблемы федерального внешнего финансового контроля, так или иначе, решаются в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», тогда как внешний финансовый контроль других уровней окончательно еще не сформировался.

Следует отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации в области финансового контроля характеризуется отсутствием единства в понимании правового статуса контрольно-счетных органов, их полномочий и выполняемых функций. БК РФ закрепляет за законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации право формировать и определять правовой статус создаваемых контрольных органов. Такое положение приводит к многообразию организационно-правовых форм в данной сфере. К примеру, в настоящее время две трети из 87 контрольно-счетных органов (палат) субъектов Российской Федерации являются самостоятельными, а одна треть входит в состав законодательных (представительных) органов. В некоторых субъектах Российской Федерации контрольно-счетные органы (палаты) не являются полноправными участниками бюджетного процесса. Их роль сводится к подготовке материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Отсутствие единообразия при определении правового статуса и полномочий органов внешнего финансового контроля не раз приводило к оспариванию органами прокуратуры, как отмечалось выше, законов субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах (палатах). Кроме того, возникали трудности при организации взаимодействия контрольно-счетных органов (палат) субъектов Российской Федерации с федеральными контрольными и правоохранительными органами.

Сказанное позволяет сделать вывод: необходимо обеспечить единство правовых основ организации и деятельности органов внешнего финансового контроля. Решение проблем правового регулирования финансового контроля необходимо для повышения конечной эффективности проводимых контрольных мероприятий.