Глава 4. Источники права социального обеспечения

Понятие источников  отрасли права   

И их классификация  

Категория «источники права» в правовой науке толкуется по-разному. Об источниках права говорят, прежде всего, в смысле объективных факторов, «порождающих» право как социальное явление. Такими факторами выступают материальные условия жизни общества, политические, экономические и социальные потребности социальных групп населения. В данном случае идет речь об источнике права в широком смысле - как о реальной силе, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение. А это означает, что источник права выступает в материальном смысле слова.

В узком смысле понятие «источника права» связывают с непосредственной деятельностью уполномоченных органов государства по формированию права, приданию ему формы законов, указов, постановлений и других нормативных юридических документов. Здесь имеют дело с понятием источников права в формальном юридическом смысле слова. Другими словами, источники права понимаются как внешняя форма выражения правовых предписаний. Нормативные акты издаются компетентными государственными органами в рамках установленных для них объемом правомочий в области правового регулирования общественных отношений. Именно таким образом оформляется воля законодателя. Изданные акты становятся обязательными для исполнения.

В отечественном праве единственным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им обязательного характера являются нормативные правовые акты соответствующих властных органов. Они характерны и для источников права социального обеспечения.

 Следовательно, источники права социального обеспечения - это различные нормативные правовые акты, которые устанавливают, изменяют или прекращают нормы, регулирующие общественные отношения по социальному обеспечению граждан.

В источниках права социального обеспечения непосредственно отражаются материальные условия жизни общества. С изменением условий, меняются и источники права социального обеспечения. Это, в свою очередь, ведет к обновлению законодательства, которое должно отвечать потребностям формирующейся в стране рыночной экономики с учетом принципов социального государства, провозглашенного Конституцией РФ 1993 года. Поэтому в настоящее время законодательство о социальном обеспечении постоянно обновляется.

В России существуют три вида источников права – правовой обычай, нормативный договор, нормативный акт. Каждый из этих видов источников отличается по своему значению и имеет разную сферу применения. Источниками права социального обеспечения являются два последних вида.

Особое место среди источников права социального обеспечения занимают акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России.

Международный договор – определенно выраженное соглашение между двумя или несколькими государствами относительно установления, изменения или прекращения их прав и обязанностей в области социального обеспечения[35]. Такие источники права входят в общий массив законодательства России и имеют приоритет над российскими нормативными правовыми актами.

Наиболее характерными источниками права социального обеспечения являются нормативные правовые акты, которые различаются по субъектам их издания: акты органов государства; санкционированные государством акты общественных организаций, например, профсоюзов, акты органов самоуправления, например, местного самоуправления. Правом на издание данных актов обладают не все государственные органы. В России такие акты могут издаваться лишь представительными или исполнительными органами власти. Причем каждый орган имеет право издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление, распоряжение и др.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию.

Классификация отраслевых нормативных правовых актов осуществляется по различным критериям:

 а) по юридической силе;

 б) по органам, принявшим нормативный правовой акт;

 в) по сфере их действия;

 г) по форме акта;

 д) по кругу лиц, на который распространяется действие актов и т.д. [36]

Юридическая сила указывает на место акта, его значение, его верховенство или подчиненность, зависит от положения органа, издавшего акт, от его полномочий и компетенции, которой он наделен по действующему законодательству. Чем выше положение органа, издавшего правовой акт, тем выше юридическая сила акта.

 Системе законодательства свойственно деление на законы и подзаконные нормативные акты.

По юридической силе выделяются нормативные правовые акты федерального уровня:

а) Международные договоры, ратифицированные либо заключенные Российской Федерацией (отдельные договоры ратифицированы еще СССР). Согласно ст. 15 Конституции РФ они входят в правовую систему России и имеют приоритет перед законами. Если международным договором установлены иные правила, то применяются правила международного договора;

б) Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Поэтому все иные акты, издаваемые компетентными органами, должны соответствовать Основному закону страны, т.к. он возвышается над всеми иными законами и является юридическим фундаментом, определяющим содержание других законов России[37].

Следует отметить, что социальное обеспечение является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. На практике зачастую возникает вопрос - в какой же части правовое регулирование отношений по социальному обеспечению относить к ведению федерального центра, а в какой – к субъекту РФ? Было бы предпочтительно в законодательном порядке более четко установить – что является исключительной компетенцией федеральных органов РФ, что – находится в совместной компетенции РФ и субъекта РФ, а что – относится к исключительной компетенции субъекта РФ;

в) законы Российской Федерации.

Под законом понимается принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой (после Конституции РФ) нормативный правовой акт, выражающий государственную волю в области социального обеспечения.

 По значимости содержащихся норм законы РФ подразделяются на федеральные конституционные и обыкновенные.

   Федеральные конституционные законы – это акты, принимаемые Федеральным Собранием РФ по указанным в Конституции РФ наиболее важным вопросам в порядке особой усложненной процедуры.

В Конституции нет четкого критерия для различия федерального конституционного закона и обычного федерального закона, кроме указания на процедуру принятия конституционного закона (ч.2 ст. 108 Конституции РФ). Как вытекает из текста Конституции, конституционные законы принимаются по важнейшим вопросам, в том числе затрагивающим права и свободы граждан (конкретного перечня прав и свобод граждан, которые должны приниматься данными законами, нет). Можно предположить, что федеральные конституционные законы могут приниматься только в части ограничения прав граждан на социальное обеспечение в условиях режима чрезвычайного положения в стране (ч. 1 ст. 56 Конституции РФ).

Обыкновенные законы делятся на кодифицированные и текущие К кодифицированным законам относятся Основы (Основные начала) законодательства РФ и кодексы.

Основы законодательства - это федеральный закон, который устанавливает принципы и определяет общие положения регулирования какой-либо определенной отрасли права или нескольких сфер общественной жизни.

Кодекс – это закон кодифицированного характера, в котором объединены на основе единых принципов нормы, подробно регулирующие какую-либо определенную область общественных отношений. Как правило, кодекс относится к одной отрасли права, например, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др.

Текущие законы делятся на два вида: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации.

 Федеральный закон – это нормативный правовой акт, принятый либо Федеральным Собранием РФ (принимаемый Государственной Думой и одобряемый Советом Федерации), либо принятый только Государственной Думой РФ (если она преодолевает вето Совета Федерации) и подписанный Президентом РФ. Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, к которые относятся и вопросы социального обеспечения.

Закон субъекта РФ – это нормативный правовой акт, который принимается законодательным органом субъектов Федерации по вопросам регулирования, отнесенным Конституцией РФ к сфере          совместного ведения Федерации и ее субъекта. Такие законы занимают подчиненное положение по отношению к федеральному закону.

Согласно ст. 55 Конституции РФ в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, в т.ч. и в сфере социального обеспечения (более подробнее см. п.4.2 настоящей главы).

Меньшей юридической силой, чем законы, обладают подзаконные акты. Подзаконными нормативными актами считаются нормативные правовые акты, принимаемые во исполнение или развитие законов о социальном обеспечении органами государственной исполнительной власти в пределах своей компетенции.

Это связано с тем, что органы исполнительной власти могут осуществлять вторичное регулирование социально-обеспечительных отношений только на основании и во исполнение законов.

К подзаконным нормативным правовым актам относятся: Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти, (например, Минтруда РФ, ПФР, ФСС РФ).

 В указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ часто содержатся первичные правовые нормы, поэтому они представляют особую значимость.

Правительство РФ должно издавать постановления и распоряжения только во исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Все акты Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории страны.

Министерства РФ и другие федеральные органы исполнительной власти России издают нормативные правовые акты – постановления, инструкции, правила, разъяснения и др. Причем они должны издавать свои акты на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в законах, указах, постановлениях.

В зависимости от органов, принявших акты, нормативные правовые акты делятся на два вида:

а) акты, принимаемые органами государственной власти либо органами местного самоуправления;

б) акты, принимаемые субъектами социально-партнерских соглашений.

Субъектами социально-партнерских отношений выступают представители работников (как правило, в лице профессиональных союзов), работодателей (в лице объединения работодателей) и в отдельных случаях соответствующих органов государственного управления. Между названными субъектами заключаются соглашения на двусторонней или трехсторонней основе (в зависимости от числа участников соглашений). Особенность этих соглашений в том, что они заключаются не органами государственной власти и управления, а субъектами социально-трудовых отношений.

Социально-партнерские соглашения заключаются на различных уровнях - федеральном, территориальном, отраслевом. На федеральном уровне заключается Генеральное соглашение между представителями общероссийских объединений профсоюзов, общероссийских объединений работодателей и федеральных органов государственной власти. Подобный состав субъектов отношений социального партнерства, но территориального уровня, подписывает региональное (территориальное) соглашение. В соглашениях могут содержаться положения нормативного характера и по вопросам социального обеспечения.

 Отдельно следует сказать о коллективных договорах, которые представляют собой правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей. Содержание и структура коллективного договора определяется его сторонами. Ст. 41 ТК РФ, определившей структуру и содержание коллективного договора, установлено, что него могут включаться обязательства работников и работодателя, в том числе, по вопросам выплаты пособий, компенсаций.

По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на:

1) федеральные;

2) акты субъектов РФ;

3) отраслевые;

4) муниципальные;

5) локальные акты.

В каждой группе перечисленных выше актов конкретизируются положения актов вышестоящего уровня, решаются вопросы предоставления дополнительного обеспечения и льгот гражданам в пределах компетенции органа, принимающего их.

Классифицировать источники отрасли права, в том числе и права социального обеспечения, можно и по кругу лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. Можно выделить акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению: пожилых граждан; инвалидов; семей с детьми; военнослужащих; судей; прокурорско-следственных работников; граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях и пр.

Классификация источников права социального обеспечения, как предлагается в литературе, может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений. Это связано с тем, что право социального обеспечения хотя и регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения различаются по их предмету. В одном случае предметом является материальное благо в форме денежных выплат (пенсии, пособия, компенсация), а в других — материальное благо в натуральной форме (в виде социальной услуги либо льготы).

 Можно выделить следующие обособленные группы нормативных правовых актов:

а) акты, регулирующие пенсионное обеспечение;

б) акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах;

в) акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, и иных категорий граждан в случаях, установленных законодательством.

В литературе предлагаются и другие критерии классификации системы источников права[38].