Адаптация избирательной практики

Как известно, чрезвычайная строгость российских законов смягчается необязательностью их выполнения. Российское избирательное законодательство в том виде, в котором оно сложилось к 1997 году, когда был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», оказалось достаточно демократичным и очень подробным. Закон «Об основных гарантиях…» 1997 года содержал около двухсот страниц, таких же объемов достигли Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации», а также большинство региональных избирательных законов.

Можно утверждать, что некоторое время – приблизительно с 1997 по 2004 год – российское избирательное законодательство в основном удовлетворяло международным избирательным стандартам, отраженным во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948), в Документе Копенгагенского Совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990), в Декларации Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 1994), в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 2002).

Кратко рассмотрим российское избирательное законодательство с точки зрения его соответствия международным избирательным стандартам и декларированным принципам выборов[2].

Во Всеобщей декларации прав человека устанавливается (п.3 ст.21), что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Можно утверждать, что голосование на российских выборах в настоящее время действительно является всеобщим, равным и тайным. Выборы действительно являются периодическими, если не считать нарушением периодичности возможность досрочного роспуска законодательного (представительного) органа. Указанные свойства выборов закреплены и в Законе «Об основных гарантиях …» (статьи 4-9).

Заметим, что эти качества выборов, за исключением нефальсифицированности, были декларированы еще Конституцией СССР 1936 года, и они были присущи даже советским выборам (впрочем, на тайное голосование решались немногие). Гораздо хуже дело обстояло с честностью (нефальсифицируемостью) выборов и реализацией главного принципа – «воля народа должна быть основой власти правительства». Эти качества выборов менее формализованы и юридически гарантируются широкой совокупностью норм. В 90-е годы были сделаны попытки более точно закрепить эти качества в международных избирательных стандартах.

Так, копенгагенский документ содержит требования о том, чтобы официальные результаты выборов публиковались, чтобы политическим партиям были обеспечены «гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти», чтобы «никакие административные действия не удерживали партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов», чтобы «не устанавливались административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе».

Еще более подробный перечень стандартов демократических выборов установлен Кишиневской конвенцией, ратифицированной Россией и, следовательно, имеющей для нее обязательную силу. Там, помимо ранее упомянутых стандартов, указаны следующие необходимые условия демократических выборов:

- открытость и гласность, в частности, «правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения»;

- свобода выбора (кстати, этот принцип – единственный, прописанный прямо в Конституции РФ): «возможность без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного противоправного действия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами…в течение всего избирательного процесса»;

- подлинность: наличие реального политического плюрализма, свободный доступ кандидатов и политических партий к СМИ, равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов и политических партий (коалиций). При этом «регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основаниями для привилегий, либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)»;

- справедливость: «равные возможности для участия в избирательной кампании, в том числе для доступа к средствам массовой информации и телекоммуникаций», «справедливое и гласное финансирование избирательных кампаний», «честность при голосовании и подсчете голосов», «организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением», «возможность самовыдвижения кандидатов»;

- проведение выборов исключительно избирательными органами, недопустимость полного или частичного осуществления их функций другими органами;

- возможность направления на избирательные участки наблюдателей от кандидатов, политических партий, общественных объединений, групп избирателей.

Перечисленные избирательные стандарты нашли отражение в избирательном законодательстве России, сформировавшемся в 1994-1999 годах. Однако правоприменительная практика была очень далека от положений закона. В конце прошлого века и в начале нынешнего шла интенсивная адаптация российской бюрократии к прогрессивному избирательному закону. Можно сказать, что администрация накапливала опыт «незаметного обхода» принципов демократических выборов, закрепленных законом. Отметим два основных направления адаптации новой российской бюрократии к новому избирательному законодательству в указанный период.

Во-первых, инициатива организации выборов постепенно возвращалась от избирательных комиссий к администрации. С этой целью администрация старалась максимально влиять на формирование и составы избирательных комиссий (особенно верхних уровней), а также на саму деятельность комиссий, фактически беря на себя многие функции, присущие комиссиям.

Региональные власти стали более тщательно относиться к формированию комиссий субъектов Федерации, местные власти – к формированию территориальных комиссий и комиссий муниципальных образований. В первом случае использовалась возможность прямого назначения губернатором (высшем должностным лицом субъекта Федерации) половины состава региональной комиссии. В обоих случаях использовалось влияние администрации на представительный орган местного самоуправления, на региональный законодательный орган или региональную комиссию. В результате избирательные комиссии высшего уровня превратились в органы, реализующие, в первую очередь, электоральные интересы администрации, а комиссии среднего звена стали декоративными органами.

Во-вторых, в указанный период шло активное «приручение» средств массовой информации. C одной стороны, активно создавались государственные и муниципальные СМИ. Эти СМИ уже в тот период использовались с целью агитации за административных кандидатов, существенно увеличивая в период избирательной кампании поток «информационных» материалов об их деятельности. С другой стороны, оказывалось сильнейшее административное давление, вплоть до смены собственника, на частные СМИ. В настоящее время управляемость СМИ является одним из самых мощных инструментов воздействия администрации на выборы.

Мы не будем здесь приводить конкретные примеры нарушения принципов демократических выборов в указанный период. Такие примеры в изобилии можно найти в архивах некоторых сайтов[3], в публикациях, посвященных выборам тех лет[4]. Этап «подстройки» практики под закон завершился проведением выборов депутатов Государственной Думы в 2003 году, характеризовавшихся массированной атакой государственных СМИ на избирателя[5]. Тогда впервые после перестройки международные наблюдатели дали негативную оценку российским выборам, назвав их «свободными, но не честными».

Период 1996-2004 годов можно охарактеризовать как период, когда избирательная практика все больше и больше расходилась с вполне демократичным избирательным законодательством. Избирательное законодательство стало тормозом для развертывания наступления новой номенклатуры на институт демократических выборов. Поэтому после достижения управляемости Государственной Думы, началось интенсивное реформирование избирательного законодательства.