Круглый стол по актуальным проблемам местного самоуправления в Законодательном Собрании Нижегородской области 1 страница

(Н. Новгород, Кремль, 5 ноября 2013 г.)

 

В.В. ОСОКИН[307]: Добрый день коллеги! Позвольте открыть заседание нашего "круглого стола".

Сложно оценивать временные рамки местного самоуправления в России. Если только отталкиваться от даты утверждения Екатериной II "Жалованной грамоты городам", то через год можно будет говорить о 230-летней истории развития местного самоуправления.

Но в этом году мы отмечаем более скромную дату – 10 лет 131-му Федеральному закону, ознаменовавшему современную организацию муниципального устройства страны и последнюю, но судя по всему не окончательную, реформу местного самоуправления. Мы хотели бы подвести определенные итоги, еще раз поднять нерешенные проблемы местного самоуправления, обсудить перспективы.

А перспективы пока четко не определяются. Нет представлений дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении, не выработаны цели и задачи. Необходима своего рода концепция развития.

Эти вопросы – главная тема Всероссийского съезда муниципальных образований, планируемого к проведению 8 ноября.

Следует отметить, что Съезд в таком формате проводится впервые и не побоюсь этого слова в исторический момент.

На нем предполагается к рассмотрению, ободрению Основы стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период.

Наш комитет пригласил к диалогу по актуальным вопросам местного самоуправления представителей науки и практики.

Сегодня на "круглом столе" присутствуют специалисты ведущих высших учебных заведений, занимающихся муниципальным правом, представители Правительства области, Прокуратуры, Минюста, Законодательного Собрания, органов местного самоуправления.

Призываю участников "круглого стола" к заинтересованному диалогу и активному обмену мнениями, дискуссии.

Чтобы задать тон дискуссии отмечу несколько черт того стратегического документа, который имеется в раздаточных материалах и который предполагается к обсуждению на Всероссийском съезде.

В проекте стратегии произведена констатация результатов реформы, достаточно объективно оценено фактическое положение муниципалитетов. Отчасти делается вывод о том, что цели заложенные в 131 законе не были достигнуты. Так ли это? Вопрос участникам "круглого стола":

Проект Стратегии содержит фактически 7 разделов по которым сформулированы предложения, это:

территориальная организация местного самоуправления,

его полномочия,

финансово-экономические основы,

вопросы программного и инфраструктурного развития,

вопросы кадрового обеспечения,

местные сообщества и гражданские инициативы на местном уровне,

и муниципальный контроль.

По-сути Стратегией охвачены все стороны современной жизни муниципалитета.

Что касается территориальной и статусной организации местного самоуправления, полномочий муниципальной власти, то здесь следует отметить положительную роль 131 федерального закона.

Именно благодаря ему впервые была структурирована территориальная организация муниципальных образований. Причем не только в Нижегородской области, но и по всей стране. 2004-2005 годах впервые были законодательно определены границы территорий всех муниципальных образований. А таковых на тот период насчитывалось более 24 тысяч по стране и 662 муниципальных образования в Нижегородской области. Повсеместно были сформированы органы местного самоуправления, территориально приблизив муниципальную власть населению, сделана попытка разграничить полномочия от органов государственной власти выделив вопросы местного значения для различных видов муниципальных образований.

Наш комитет после вступления 131 закона в силу провел исследование о текущем состоянии муниципального устройства.

Из проведенного анализа следовало, что муниципальные районы Нижегородской области были очень различны. По количеству входящих в их состав городских и сельских поселений районы различаются более чем в 3 раза, а по количеству населенных пунктов более чем в 16 раз. В разы различались муниципальные образования и по численности населения.

Спустя несколько лет стало понятно, что такая диспропорция не способствует эффективной управляемости территории, сохраняет высокие расходы на аппарат управления. Практика реализации реформы местного самоуправления в области показала, что именно в этих поселениях наиболее актуальны проблемы реальной способности органов местного са­моуправления решать вопросы местного значения ввиду отсутствия или незначительности налогооблагаемой и ресурсной базы.

Поэтому в 2009-2010 года в Нижегородской области происходила оптимизация численности муниципальных образований, сократив их (главным образом за счет сельских поселений) на одну треть.

Эта тенденция по оптимизации территориальной структуры муниципальных образований имела место и в других субъектов Федерации.

Данной тематике уделено достаточно внимание в проекте Стратегии.

Философы говорят, что "форма определяет содержание". Однако в муниципальном устройстве именно содержание-полномочия главным образом влияют на форму территориальной организации. Статья 14 федерального закона определяет единые вопросы местного значения для всех поселений. Однако объективно различные по уровню развития муниципальные образования поселенческого уровня (например, городское поселение–административный центр района и сельское поселение) не в состоянии реализовывать все вопросы местного значения одинаково.

В связи с этим в проекте Стратегии формулируются здравые предложения по установлению раздельного перечня вопросов местного значения для сельских поселений и для городских поселений. При этом необходимо уменьшить количество вопросов местного значения для сельских поселений, сделать их количество и качество оптимальным и посильным для сел-муниципалитетов. В то же время законодательно ввести обязательный для исполнения сельским поселением перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района.

В отношении же районного уровня выдвигается дискуссионное предложение по формированию представительного органа как правило из числа глав и депутатов поселений. Предполагается ввести принцип "сервисного" управления районом («поселения – для населения, район – для поселений»).

При этом кроме самого предложения в проекте документа отсутствует аналитика уже существующих в стране таких моделей (например, в Ленинградской области все районы сформированы по такому принципу, в Нижегородской области – 13 районов). Вместе с тем проблемы имеются. Это касается и вопросов взаимоотношений между поселениями, входящими в район, особенно там, где крупный и промышленно развитый административный центр района. Это и вопросы межбюджетных отношений. Не говоря уже о чисто юридических вопросах ротации глав и депутатов поселений, сроках их полномочий, которые в 131 законе четко не урегулированы.

Полагаем, что при внедрении повсеместно такой модели необходимо решать эти проблемы комплексно, основываясь на существующей практике.

Что бы на наш взгляд еще необходимо отразить в Стратегии чего нет.

В Стратегии не отражены положения, касающиеся анализа взаимотношений между органами местного самоуправления. В первую очередь о разграничении полномочий между представительным органом и местной администрации, эффективность моделей руководства главой муниципального образования того или иного органа местного самоуправления.

Отсутствие в Стратегии темы о структуре органов местного самоуправления привело к тому, что, например, не озвучена проблема статуса и полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В стратегии вообще не отражена тема формирования органов местного самоуправления, эффективность избирательных систем на муниципальном уровне.

Интересны данные изложены в проекте Стратегии, касающиеся объема полномочий муниципалитетов.

Помимо 131 федерального закона еще в 203 нормативных актах выявлены полномочия, осуществление которых тем или иным образом возложено на органы местного самоуправления в различных сферах общественных отношений.

Обнаружилось, что в целом ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возложены полномочия, явно выходящие за пределы вопросов местного значения (не являющиеся по своей природе муниципальными) и при этом не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных государственных полномочий.

Имеются также функции, которые вообще нельзя определить четко к компетенции какого уровня власти они могут относиться.

Естественно с этим необходимо наводить порядок. К сожалению мы не знаем итоги деятельности двух рабочих группы, под руководством Козака и Хлопонина, специально созданные для этих целей.

Считаю, что для дальнейшего построения каких либо стратегических задач развития местного самоуправления крайне важно завершить данную работу, оптимально определив компетенцию каждого уровня власти, обеспечив необходимыми источниками финансирования таких полномочий. Потому что это базис без которого невозможно стабильное развитие направленного на совершенствование муниципальных практик, эффективное расходование и без того скудных средств местного бюджета.

Нет необходимости говорить об изменении доходной базы муниципалитетов. Объективна нехватка финансовых средств у большинства муниципальных образований, существующая структура зачисления налогов по уровням бюджетной системы и межбюджетные отношение, не стимулируют органы местного самоуправления развивать налогооблагаемую базу. Эти проблемы всегда звучат на различного рода мероприятиях как федерального так и регионального уровня, и в проекте Стратегии они также сформулированы. Полагаю, что нужно только политическое решение.

Сейчас многие специалисты говорят о пересмотре 131 закона в целом. Учитывая множество проблемных вопросов, сотни законодательных инициатив по его изменению (только на прошедшей в этом году Ассоциации законодателей Приволжского округа были одобрены более 500 предложений по изменений федерального законодательства), слышны позывы разработать новый федеральный закон о местном самоуправлении. В Стратегии такой вывод не делается, а что предполагают участники сегодняшнего мероприятия?

 

А.Р. ЛАВРЕНТЬЕВ[308]: Основные итоги мониторинга законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении:

1. В соответствии с пунктом «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации… местного самоуправления» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в Конституции Российской Федерации (ст. 12, глава 8) закреплены гарантии местного самоуправления как самостоятельного уровня публичного управления с собственными полномочиями (по решению вопросов местного значения), которые должны осуществлять как местное население непосредственно, так и «не входящие в систему органов государственной власти» органы местного самоуправления, для чего предусмотрено наличие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

2. Конституционные положения детализированы на федеральном уровне в федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – федеральный закон № 131-ФЗ). Помимо названного федерального закона принято два специальных федеральных закона, направленных на регулирование муниципально-правовых отношений: от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Нормы права, связанные с организацией местного самоуправления, содержатся в сотнях иных федеральных законов и еще большем количестве подзаконных актов.

Федеральный закон № 131-ФЗ выступает основой для формирования законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, поскольку прямо предусматривает наличие по определенным аспектам муниципально-правовых отношений законов и иных актов субъекта Российской Федерации. В частности из общего количества 593 отсылок, сформулированных в нем – 127 ссылок сделано на законодательство субъектов Российской Федерации (см. таблицу 1):

 

Глава ФЗ 131	Общее количество отсылок	«Внутренние» ссылки	Ссылки на нормы международного права	Ссылки на акты федерального законодательства	Ссылки на законодательство субъектов РФ	Ссылки на муниципальные правовые акты
На «настоящий» закон	На конкретную норму
Преамбула		–	–		–	–
Глава 1			–
Глава 2				–
Глава 3				–
Глава 4				–
Глава 5				–
Глава 6
Глава 7				–
Глава 8				–
Глава 9		–	–		–
Глава 10				–
Глава 11				–		8 (7[309])	–
итого				127 (7)
ВСЕГО

 

В федеральный закон № 131-ФЗ[310] многократно вносились изменения и дополнения (по состоянию на 10 июля 2013 г. – 86 раз[311]: 84 – федеральными законами, 2 – постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации), которые можно условно объединить по содержанию в шесть групп:

1) Поправки о переносе на, как правило, более поздний срок мероприятий по проведению реформы местного самоуправления (если первоначально предполагалось вступление закона в силу с 1 января 2006 года, то реально переходный этап завершился с 1 января 2009 г. (для Республики Ингушетия и Чеченской Республики – с 1 января 2010 г.[312]), введение некоторых положений отсрочено[313], а для отдельных норм[314] сроки вступления в силу пока установить невозможно);

2) Расширение перечня вопросов местного значения (например, для городских округов в ч. 1 ст. 16 количество пунктов увеличилось с 27 до 44, а также введено 10 пунктов факультативных полномочий в ч. 1 ст. 16.1);

3) Внесение изменений в связи с перманентным совершенствованием избирательного законодательства;

4) Технико-юридические поправки в связи с внесением изменений в иные специальные законы (обычно изменение терминологии);

5) Совершенствование системы местного самоуправления – уточнение требований к порядку осуществления форм непосредственного решения населением вопросов местного значения или участия населения в решении вопросов местного значения (глава 5 федерального закона № 131-ФЗ), а также к организации деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (глава 6 федерального закона № 131-ФЗ);

6) Иные поправки: территориальная организация местного самоуправления, экономические основы, ответственность, исправление ранее допущенных ошибок, и пр.

3. В настоящее время в Нижегородской области действует более 200[315] законов по вопросам организации местного самоуправления на территории Нижегородской области, которые обеспечивают основную часть отсылок, предусмотренных федеральным законом № 131-ФЗ. Законы Нижегородской области о местном самоуправлении в целом соответствуют требованиям федерального законодательства и, в основном, своевременно приводятся «вслед» за изменениями в базовый федеральный закон № 131-ФЗ.

Законы Нижегородской области о местном самоуправлении регулируют следующие относительно обособленные группы отношений (институты):

1) Уставные нормы, закрепляющие статус и особенности организации местного самоуправления в Нижегородской области;

2) Территориальная организация местного самоуправления: наделение муниципальных образований статусом (поселений (городских или сельских), муниципальных районов, городских округов), закрепление наименований муниципальных образований, а также установление и (или) изменение границ муниципальных образований. Современная тенденция – укрупнение муниципальных образований и отказ от двухуровневой (муниципальные районы и входящие в их состав поселения) в пользу одноуровневой (городские округа) организации местного самоуправления в области. В результате вместо 662 муниципальных образований (по состоянию на 1 января 2009 г.) в Нижегородской области «остались» 414 муниципальных образования;

3) Система местного самоуправления: порядок организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, дополнительные гарантии права граждан на обращение в органы местного самоуправления, наименование органов местного самоуправления, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), муниципальная служба в Нижегородской области и иные;

4) Закрепление полномочий органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным федеральными законами к ведению субъектов Российской Федерации. Оно, как правило, сводится к подробному перечислению полномочий органов местного самоуправления в специальном законе;

5) О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Нижегородской области;

6) Экономическая основа местного самоуправления: перераспределение муниципальной собственности между муниципальными образованиями, бюджетные и межбюджетные отношения, поддержка муниципальных образований;

7) Иные вопросы организации местного самоуправления, включая вопросы применения муниципально-правовых санкций.

4. Практика реализации законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении находится в поле постоянного внимания Законодательного Собрания Нижегородской области. Можно сказать, что ведется постоянный внеплановый мониторинг организации и осуществления местного самоуправления на территории Нижегородской области. Источником информации выступают: ежеквартальные Парламентские дни Законодательного Собрания Нижегородской области в муниципальных образованиях; сведения из органов государственной власти Нижегородской области; обращения граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; информация, поступающая от федеральных государственных органов (ГУ Минюста России по Нижегородской области, Прокуратуры Нижегородской области, судов и пр.); конференции, «круглые столы» и иные мероприятия по проблемам организации муниципальной власти и иные.

Практика реализации законодательства Нижегородской области о местном самоуправлении выявила множество проблем. Ряд проблем разрешен внесением изменений в федеральный закон № 131-ФЗ (включая инициативы Законодательного Собрания Нижегородской области или инициативы других субъектов Российской Федерации, поддержанные Законодательным Собранием Нижегородской области), другие – сняты путем совершенствования законодательства Нижегородской области, часть выступает предметом официальных разъяснений (комментариев)[316]. Однако по-прежнему актуальны (и зачастую не имеют однозначного варианта разрешения) такие проблемы как:

1) Преобразование муниципальных образований. Все возможные варианты изменения статуса муниципальных образований предусмотрены федеральным законом № 131-ФЗ и приведены в таблице:

 

Форма изменения статуса	Правовая основа	Вид муниципальных образований	Инициатива	Дополнительные условия
граждане	органы власти[317]
наделение статусом	ч. 1.1. ст. 10	городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа	закон субъекта РФ
преобразование	объединение	ч. 3 ст. 13	два и более сельских поселения	голосование по вопросу преобразования муниципального образования	оформляется решением соответствующего органа власти	согласие представительных органов объединяемых муниципальных образований
ч. 3.1. ст. 13	поселение с городским округом
городское поселение с городским округом
ч. 4 ст. 13	два и более муниципальных района
разделение	ч. 5 ст. 13	поселение	голосование по вопросу преобразования муниципального образования
ч. 6 ст. 13	муниципальный район
изменение статуса	ч. 7 ст. 13	городское поселение (на городской округ)
утрата статуса	городской округ (на городское поселение)
упразднение	ст. 13.1	поселение	сход граждан	согласие представительного органа муниципального района
создание	ст. 13.2	поселение

 

Таким образом, не существует нормативной основы для упразднения муниципальных районов (как этапа, предшествующего созданию городских округов) и для объединения городских поселений. Эти процедуры или уже идут, или востребованы в Нижегородской области, поэтому до необходимых поправок в федеральный закон № 131-ФЗ можно сформировать законодательную основу преобразования муниципальных образований в законе Нижегородской области «Об особенностях организации местного самоуправления в Нижегородской области». В законе можно также кодифицировать уже принятые законы области – например: от 25 марта 2005 г. № 27-З «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Нижегородской области»; от 29 марта 2005 г. № 31-З «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)»; от 6 мая 2005 г. № 41-З «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Нижегородской области»; от 4 декабря 2008 г. № 162-З «О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов»; от 31 марта 2010 г. № 60-З «О полномочиях органов государственной власти Нижегородской области по взаимодействию с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Нижегородской области"»;

2) Качество муниципального нормотворчества остается на общем невысоком уровне. Следует признать правильными (но с различной степенью эффективности) попытки органов государственной власти оказать содействие муниципальным образованиям в этой сфере. Так, Правительство Нижегородской области издает модельные акты для муниципальных образований, среди них:

типовой порядок обращения с отходами строительства и сноса (постановление Правительства Нижегородской области от 20 мая 2008 г. № 201);

типовые правила содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений городских округов и поселений Нижегородской области (постановление Правительства Нижегородской области от 17 мая 2013 г. № 307);

типовые правила работы объектов мелкорозничной сети на территории Нижегородской области (постановление Правительства Нижегородской области от 22 марта 2006 г. № 89);

типовые правила обращения с пищевыми отходами (постановление Правительства Нижегородской области от 26 октября 2011 г. № 873);

типовые правила содержания собак и кошек (постановление Правительства Нижегородской области от 11 декабря 2009 г. № 919) и др.

Однако при издании названных актов Правительство Нижегородской области выходит за рамки своей компетенции, поскольку в настоящее время не существует нормативной основы для разработки и принятия подобных документов. В соответствии с пп. 1 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 131-ФЗ «в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов», а в соответствии с ч. 1.1. указанной статьи полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только «федеральными законами, уставами муниципальных образований» (регулирование субъектами Российской Федерации не предусмотрено). Конституция Российской Федерации, федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устав Нижегородской области не предусматривают возможность издания модельных актов.

В то же время, считаем возможным «легализовать» практику разработки модельных актов в Нижегородской области путем внесения соответствующих изменений в закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области»;

3) Действующим законодательством предусмотрены различные формы государственной поддержки муниципальных образований и разнообразные формы межмуниципального сотрудничества. Например, хорошо зарекомендовала себя Ассоциация представительных органов муниципальных районов и городских округов в Нижегородской области при Законодательном Собрании Нижегородской области (постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 мая 2010 г. № 2097-IV), ее результаты работы отражены в том числе на сайте Законодательного Собрания Нижегородской области.

Но не все из существующих возможностей используются в Нижегородской области, а применяемые не всегда оправдывают ожидания. Так, методическая помощь муниципальным образованиям со стороны органа, осуществляющего государственную регистрацию уставов муниципальных образований, ведется не системно, эпизодически. Существенную помощь мог оказать сформированный несколько лет назад при ГУ Минюста России по Нижегородской области экспертно-консультативный совет, однако полезное начинание свернуто. Или, мощным потенциалом обладает одна из имманентных форм межмуниципального сотрудничества – Совет муниципальных образований Нижегородской области, однако в своей работе Совет не опирается на ресурсы Законодательного Собрания Нижегородской области, ученых – специалистов в области муниципального права.

Вероятно, именно Законодательное Собрание Нижегородской области может активизировать работу в области стимулирования всех форм межмуниципального сотрудничества на территории Нижегородской области, принять деятельное участие в работе координационно-совещательных формирований, созданных при государственных органах, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении органов местного самоуправления;

4) Перечень вопросов местного значения закреплен в федеральном законе № 131-ФЗ отдельно для поселений, муниципальных районов и городских округов соответственно в статьях 14, 15 и 16. В соответствии с ч. 1 ст. 18 федерального закона № 131-ФЗ «Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон», поэтому, что было отмечено выше, принята серия таких законов. Поскольку перечень вопросов местного значения является одной из обязательных составляющих устава муниципального образования (п. 2 ч. 1 ст. 44 федерального закона № 131-ФЗ), то возникают взаимосвязанные проблемы:

допускается ли включение в устав муниципального образования вопросов местного значения действительно решаемых населением и (или) органами местного самоуправления данного муниципального образования или перечень должен полностью соответствовать федеральному закону № 131-ФЗ? Например, в уставах городских округов и муниципальных районов назван вопрос местного значения «организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией». При этом абзацем 2 ч. 3 ч. ст. 83 федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что данное положение «вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». 1 марта 2011 г. вступил в силу федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О полиции», в котором идеи создания муниципальной милиции нет и даже концепции соответствующего федерального закона не разработано. Следовательно, в настоящее время нет объективных условий для решения данного вопроса местного значения органами местного самоуправления. Аналогично должна разрешаться ситуация с вопросом местного значения «осуществление муниципального контроля на территории особой экономической зоны», поскольку на территории Нижегородской области не создано и не планируется создание особых экономических зон. Полагаем, что в уставах должны быть перечислены только те вопросы местного значения, которые может и должно решать муниципальное образование соответствующего вида;