Экологическое лицензирование

Лицензирование является одним из наиболее широко используе­мых административно-правовых инструментов в области природо­пользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить как о разветвленной разрешительной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих пол­номочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процессу­альных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицен­зий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и усло­вия лицензий. В законодательстве и в литературе часто встречаются два термина - «лицензирование» и «разрешение», иногда один из них берется в скобки. В принципе отсутствует внятное разъяснение разли­чий между этими двумя терминами; их употребление, видимо, связа­но с традициями, как и некоторых специфических названий для от­дельных лицензий (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям. Так, по объекту лицензирования выделя­ется группа лицензий (разрешений) на: 1) природопользование, т. е. определяющих права и обязанности природопользователя при экс­плуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых охотничьих животных, их количество и т.д.); 2) осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и живых ресурсов континентального шельфа); 3) ока­зание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (нега­тивное — например, на выброс вредных веществ в атмосферу или по­зитивное — на природоохранительную деятельность).

По видам деятельности, осуществляемой на основании разреше­ния, лицензии, они делятся на полученные для удовлетворения личных нужд, для осуществления хозяйственной (предпринимательской) дея­тельности в целом или ее этапа, на связанные с изъятием и полным использованием предмета лицензии и связанные с извлечением, ис­пользованием полезных свойств или части предмета лицензии, и т. п.

Следующий классификационный критерий - это сфера лицензи­рования. По нему выделяются лицензии (разрешения) на пользова­ние или иную деятельность в отношении недр, земель, вод, атмо­сферного воздуха и т. п.

Наконец, можно принять во внимание субъекта выдачи лицен­зий: лицензии, выдача и контроль за использованием которых осу­ществляются органом экологического управления единолично, и ли­цензии, которые выдаются таким органом по согласованию с ины­ми специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природопользования органами.

По формальному признаку — названию документа — выделяются две большие группы - лицензии и разрешения.

По субъектам пользования лицензии разделяются на выдаваемые российским физическим и юридическим лицам и иностранным фи­зическим и юридическим лицам, а также международным организа­циям и государствам. В связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №33, ст. 3430) по критерию иапичника права можно выделить лицензирование деятельности, производимое в соответствии: 1) с этим Законом, например, по эксплуатации хими­чески опасных производственных объектов, уничтожению химиче­ского оружия, деятельность, связанная с использованием возбудите­лей инфекционных заболеваний, производством дизинфекционных средств и т.п. (ст. 17) и на основании отдельных Положений об этих видах лицензирования; 2) в соответствии с иными общими, спе­циальными экологическими федеральными законами (кодексами) и принятыми на их основе положениями о лицензировании; объем этой группы также велик, поскольку действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распростаняет-ся на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира, а также на дея­тельность, работы и услуги в области использования атомной энер­гии. В связи с этим возникает много вопросов, в первую очередь ка­сающихся регулирования разрешительной системы в областях приро­допользования и использования атимной энергии, которые должны быть решены законодателем в самое ближайшее время.

Лицензия — официальный документ, который разрешает опреде­ленному лицу (лицам) осуществление указанного в нем вида дея­тельности в течение установленного срока, а также определяет усло­вия его осуществления.

Российское законодательство устанавливает следующие виды ли­цензий на осуществление деятельности на континентальном шель­фе: а) лицензии на его региональное геологическое изучение, на по­иск минеральных ресурсов, на разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе про­дукции; б) лицензии на промысел живых ресурсов; в) разрешения на создание искусственных островов, установок и сооружений;

г) разрешения на проведение морских, научных исследований;

д) разрешения на захоронение отходов и других материалов; е) раз­
решения на прокладку подводных кабелей и трубопроводов; ж) раз­
решения на проведение буровых работ.

Законом установлено обязательное лицензирование деятельно­сти в исключительной экономической зоне РФ. Лицензии выдаются на вылов (добычу) живых ресурсов: а) в научно-исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и для опреде­ления общего допустимого улова (ОДУ); б) для их воспроизводства и акклиматизации; в) в учебных и культурно-просветительных целях; г) на разведку и промысел; д) на товарное выращивание живых ре­сурсов; е) на искусственное их воспроизведение; ж) на любитель­ский и спортивный вылов (добычу) живых ресурсов исключитель­ной экономической зоны. Разрешения выдаются на: а) проведение ресурсных исследований; б) проведение морских научных исследо­ваний; в) сброс вредных веществ и захоронение отходов и других материалов с судов, летательных аппаратов и т. п.; г) разведку и раз­работку неживых ресурсов. Кроме того, выдаются лицензии на про­изводство энергии путем использования приливов, течений и ветра. Лицензия на водопользование — это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование водным объектом или его ча­стью в течение установленного срока на определенных условиях. Та­кие лицензии бывают нескольких видов — в области использования и охраны поверхностных, подземных и трансграничных (погранич­ных) водных объектов; собственно лицензии на водопользование, по которым возникают права пользования водными объектами, и распорядительные лицензии, по которым осуществляется переход права пользования водными объектами от одного лица к другому. Для осуществления специального водопользования требуются полу­чение лицензии и заключение договора, для осуществления особого водопользования — получение решения уполномоченного органа. Для осуществления общего водопользования, а также использования водных объектов для плавания на маломерных судах, разовых поса­док (взлетов) воздушных судов, для пожарных нужд и забора воды из одиночных скважин и колодцев с помощью бытовых насосов, пользования обособленными водными объектами получения лицен­зии не требуется.

По целевой направленности видов осуществляемой деятельности лицензии разделяются на получаемые для водопользования в целях забора воды, для целей гидроэнергетики, для использования поверх­ностных водных объектов без изъятия воды, для сброса сточных вод, для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, буровых и иных работ, связанных с недропользованием.

Лицензирование лесопользования. Деятельность по использованию лесного фонда подлежит лицензированию и осуществляется на ос­новании: 1) лесорубочного билета, 2) ордера или 3) лесного билета.

Выдача лесорубочного и (или) лесного билета производится при наличии договоров: аренды участка лесного фонда, безвоз­мездного пользования, концессии, а также в установленных зако­ном случаях - протокола о результатах лесного аукциона или реше­ния органа власти субъекта РФ. Они выдаются лесопользователю ежегодно на осуществление только тех видов деятельности, кото­рые указаны в соответствующем договоре. Лесорубочный би­лет - документ, предоставляющий лесопользователю право на заго­товку и вывоз древесины, живицы и второстепенных лесных ресур­сов. Лесной билет - документ, предоставляющий право на побочное лесопользование. Ордер выдается лесничеством на осно­вании имеющегося у него лесорубочного билета и является доку­ментом на право осуществления отдельных видов заготовки и вы­воза древесины, заготовки второстепенных лесных ресурсов. По ордеру лесничество может производить отпуск древесины на кор­ню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.

Лицензия на пользование недрами — это официальный документ в форме государственного разрешения, оформляемый на бланке установленной формы с гербом РФ и необходимыми текстовыми, графическими и иными приложениями, удостоверяющий право на пользование участком недр в определенных границах, с указанием его целей, сроков и условий. Лицензии на пользование недрами выдаются для: а) проведения работ по геологическому изучению недр; б) разработки месторождений полезных ископаемых; в) ис­пользования отходов горнодобывающей промышленности и свя­занных с ними перерабатывающих производств; г) использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; д) об­разования особо охраняемых геологических объектов; е) сбора па­леонтологических, минералогических и иных коллекционных мате­риалов.

Лицензия на пользование животным миром — официальный доку­мент, удостоверяющий законность полученного разрешения пользо­ваться животным миром указанному в ней лицу (лицам) и в уста­новленном порядке распоряжаться добытыми объектами животного мира. Эти лицензии разделяются на долгосрочные и краткосрочные (именные разовые).

Российское законодательство устанавливает порядок и иных ви­дов лицензирования, например в области мелиорации земель, осуще­ствления экологического аудита, гидрометеорологии и мониторинга

окружающей среды, сбора и реализации сырья из дикорастущих ле­карственных растений и многие другие. Особое место занимает лицен­зия на комплексное природопользование. В соответствии со ст. 18 Закона «Об охране окружающей природной среды» такая лицензия содержит указания на виды, объемы и лимиты хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, а также на экологические требо­вания, при которых допускается использование природных ресурсов и последствий их несоблюдения. Она подразумевает и заключение договора на комплексное природопользование, в котором предусмат­риваются условия и порядок использования природных ресурсов, права и обязанности природопользователей, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон и возме­щение вреда, порядок разрешения споров.

Таким образом, сфера реализации норм об экологическом ли­цензировании весьма широка. В нее вовлечены многочисленные субъекты, как выдающие лицензии и контролирующие их соблюде­ние, так и заявители (природопользователи).

Источники права. Это обширнейший круг экологических законо­дательных и подзаконных актов, в том числе таких крупных, как Вод­ный и Лесной кодексы, Федеральные законы «О континентальном шельфе» и «Об исключительной экономической зоне РФ», многочис­ленные положения, утвержденные Правительством РФ, например Правила предоставления в пользование водных объектов, находящих­ся в государственной собственности, установления и пересмотра ли­митов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и рас­порядительной лицензии (от 3 апреля 1997 г.—СЗ РФ, 1997, №4, ст. 1636) и др., а также Федеральный закон «О лицензировании от­дельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №33, ст. 3430). Ответственность за нарушение правил экологического ли­цензирования предусмотрена УК РФ (некоторые составы незаконной охоты и незаконной добычи водных биоресурсов и др.) и многими статьями КоАП РСФСР (а также проектом КоАП РФ). В актах, регу­лирующих организацию и порядок деятельности органов экологиче­ского управления, регламентируются их функции (компетенция) по лицензированию и определяются его виды.

Рекомендуемая литература: Комментарий к КоАП РСФСР, 5-е изд. М., 2001, с. 186 и след.; Экология. Юридический энциклопедический словарь. /Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2000, с. 184-191.