Система органов государственного экологического управления

По определению С. А. Балашенко и Д. М. Демичева, система органов управления окружающей средой представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов), однородных по своим задачам, наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций. Она строится из двух основных подсистем - общего и специального управления.

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности — на федеральные и территориальные (субъектов РФ). В литературе встречается ошибочное утверждение, что государственное управление в области экологии осуществляют органы представительной (законодательной), исполнительной, судебной власти, прокуратуры, что суды и прокуратура осуществляют управление в данной области посредством правоприменения¹. Такая позиция противоречит ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип разделения властей, который, несомненно, занимает значительно более высокое место в

¹ Правовое регулирование природоохранной деятельности / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Ермакова. М., 1998, с. 51.

иерархии правовых принципов и относится к числу определяющих все государственное устройство и всю правовую систему. Вряд ли прокуратура относится к числу органов управления. Это элемент правоохранительной системы, имеющий собственные задачи и наделенный специфическими полномочиями, применяющий свойственные только ей методы и способы деятельности (от прокурорских проверок до возбуждения уголовных дел и проч.).

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Компетенция звеньев этой подсистемы определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базовая), а также в общих и специальных актах экологического законодательства, в которых, как правило, имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов. Иногда в литературе их называют государственными органами общей компетенции. Деятельность Президента и Правительства в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ними. В отдельных случаях при особых обстоятельствах или по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями (например, заключение концессионных договоров на разработку лесных или иных ресурсов от имени РФ Правительством РФ, объявление участка территории РФ зоной чрезвычайной экологической ситуации Президентом РФ).

С поправкой на масштабы (рамки) деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ на осуществление экологического управления.

В свое время В. В. Петров предложил разделять эти органы на три группы по объему и характеру предоставленной им специальной компетенции: на комплексные, отраслевые и функциональные. К комплексным он относил органы, выполняющие все природоохранительные задачи или блок таких задач (например, существовавшее тогда Министерство охраны окружающей среды и природ-

О 1

ных ресурсов, преобразованное затем в Госкомэкологии, затем ликвидированное, Госсанэпиднадзор, Росгидромет и МЧС); отраслевые, сосредоточивающие внимание на управлении отдельными природными ресурсами (существовавшие в то время Роскомзем, Рос-комнедра, Минсельхозпрод, Роскомвод, Рослесхоз, Роскомрыболов-ство); функциональные, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов (Госатомнадзор, Госгортехнадзор, Государственный таможенный комитет, МВД РФ).

После всех преобразований системы экологического управления в стране, создания одних и ликвидации других структур, перераспределения между ними задач и полномочий, изменения названий, порядка образования, подчинения и т. д. эту классификацию В. В. Петрова можно применять с большими оговорками. Кроме того, следует полагать, что преобразование системы специального экологического управления не закончено и перераспределение функций, а возможно, и процесс создания организационных структур будет продолжен. Так, обсуждаются вопросы создания при Президенте РФ Агентства по окружающей среде как надведомственно-го контрольного органа, выполняющего ряд функций упраздненного Госкомэкологии РФ.

Поэтому опишем систему специальных органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, взяв за классификационный критерий формальный статус органа исполнительной власти по Указу Президента от 17 мая 2000 г.

/. Министерства:

- Министерство природных ресурсов РФ

- Министерство сельского хозяйства РФ

- Министерство здравоохранения РФ (Госсанэпиднадзор)

- Министерство РФ по атомной энергии

— Министерство промышленности, науки и технологий РФ

- Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ

- Министерство внутренних дел РФ
//. Государственные комитеты:

- Государственный комитет РФ по рыболовству

- Государственный комитет РФ по стандартизации и метроло
гии

- Государственный таможенный комитет РФ
///. Федеральные службы:

- Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито
рингу окружающей среды

— Федеральная служба земельного кадастра России

- Федеральная служба геодезии и картографии России

- Федеральная пограничная служба РФ
— Федеральная служба безопасности РФ
IV. Федеральные надзоры:

- Федеральный горный и промышленный надзор России

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной
безопасности.

Конечно, и другие министерства и ведомства выполняют отдельные задачи и функции экологического государственного управления, в некоторых из них выделены в этих целях отделы или иные подразделения, но их функции носят более частный либо подчиненный иным целям характер.

3. Общие сведения о задачах и направлениях деятельности органов государственного экологического управления

1) В настоящее время главным по объему полномочий и количеству сфер управления, безусловно, является Министерство природных ресурсов РФ. Это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в области изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. По Положению о нем, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г., данное Министерство является:

федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

В задачи Министерства входит осуществление государственного управления в области изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов — недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, т. е. основных средообразующих элементов (здесь оно не обозначено как орган, осуществляющий управление в сфере использования и охраны атмосферного воздуха, морской среды, в том числе континентального шельфа и исключительной экономической зоны и их ресурсов, но затем Министерство наделяется серьезными полномочиями и относительно управления ими с оговоркой - в пределах своей компетенции), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. При этом на Министерство возложены хозяйственные задачи по разработке и реализации мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики России в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных ресурсах. Кроме того, оно решает задачи координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти, комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов, обеспечения заинтересованных субъектов соответствующей (экологической и иной) информацией, организации и координации выполнения международных обязательств РФ.

Положение о Министерстве детально регулирует его функции в областях: а) реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды, управления государственным фондом недр, управления использованием и охраной водного фонда, управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства, охраны окружающей среды. В каждом из названных подразделов указываются функции, полномочия и обязанности, устанавливаются пределы управления. Так, на Министерство возложены функции: ведения ряда кадастров — месторождений и проявлений полезных ископаемых, отходов, водного, лесного, особо охраняемых природных территорий; государственной экологической экспертизы; лицензирования недро- и лесопользования, пользования объектами животного мира и других видов деятельности; мониторинга недр, водных объектов, животного и растительного мира; осуществления государственного экологического контроля и контроля за использованием и охраной недр, водных объектов, лесного фонда, лесов и древес-но-кустарниковой растительности, не входящей в лесной фонд, охраны атмосферного воздуха, в пределах компетенции — охраны объектов животного мира и среды их обитания, использования и охраны земель, контроля за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (кроме радиоактивных). Далее, оно наделено

полномочиями по обеспечению в пределах своей компетенции охраны морской среды, ее природных ресурсов, сохранению биоразнроб-разия, соблюдению норм экологической безопасности во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ. На это же Министерство возложены управление системой особо охраняемых природных территорий и ведение Красной 'Книги РФ.

Общее число функций, возложенных на Министерство по указанным сферам велико: их перечень содержится в 67 пунктах. Наряду с уже указанными следует обратить внимание на такие полномочия, как осуществление квотирования и контроля за производством и потреблением озоноразрушающих веществ, их ввозом в РФ и вывозом из нее, руководство работами по нормированию выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, определению лимитов размещения отходов, установление платы за это; уч"ет объектов, загрязняющих окружающую среду, ведение реестров зоологических коллекций, и т. д.

2) Министерство сельского хозяйства РФ^]. Оно и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в областях мелиорации земель; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также охраны окружающей среды в этой сфере деятельности; обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, регистрационных испытаний и государственной регистрации указанных веществ; обеспечения соблюдения карантина растений', использования, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование; обеспечения соблюдения ветеринарного законодательства.

Задачи Минсельхоза обширны и разнообразны. Для экологического управления первостепенными являются: проведение государственной политики и осуществление государственного управления и контроля в областях 1) охраны, воспроизводства и использования охотничьих животных и среды их обитания; 2) охраны окружающей среды в агропромышленном комплексе; 3) ветеринарной службы, обеспечения безопасности продукции животноводства; 4) обеспечения соблюдения карантина растений, карантина в семеноводстве, защиты сельскохозяйственных растений от вредных организмов,

¹ Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ от 29 ноября 2000 г.— СЗ РФ, 2000, № 49, ст. 4824.

создания и осуществления организационно-методического руководства федеральной службой гражданской обороны защиты животных и растений, осуществления государственного карантинного фи-тосанитарного контроля на территории РФ и фитосанитарной сертификации подкарантинных продукции, грузов и материалов, организации химизации и защиты растений; 5) обеспечение плодородия земель, реабилитация радиоактивно загрязненных сельскохозяйственных угодий, химизация и мелиорация земель: 6) безопасность обращения с пестицидами и агрохимикатами, препаратами ветеринарного назначения; 7) воспроизводство рыбных запасов во внутренних водоемах; 8) разработка, экспертиза, реализация федеральных целевых программ (экологических, по защите населения от радиационных катастроф); 9) производство и реализация (вместе с Минздравом) сельскохозяйственной продукции, изготовленной с применением генетически модифицированных источников -и материалов; 10) установление требований по обеспечению экологической безопасности при использовании технических средств; 11) содействие органам исполнительной власти субъектов РФ в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель, лесных, водных, иных природных ресурсов в агропромышленном комплексе, в области мелиорации земель и состояния мелиоративных систем, мелиорированных земель, в том числе их мониторинга, и т.п.; 12) организация и функционирование государственных природных заказников, ему подчиненных, ветеринарных служб, защита населения от общих для человека и животных болезней и охрана территории РФ от проникновения возбудителей болезней животных и растений, а также контроль за выпуском безопасной продукции животного происхождения и продовольственного сырья.

В сфере управления охраной и использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, Минсельхоз осуществляет регулирование их численности, управление охотничьим хозяйством, контроль за их состоянием, использованием, воспроизводством, за состоянием и качеством среды их обитания и ведением охотничьего хозяйства, нормированием, лимитированием, утверждает правила охоты, обеспечивает организацию и ведение учета, кадастра и мониторинга, устанавливает (совместно с Министерством природных ресурсов) лимиты добычи и перечень животных, изъятие которых из окружающей среды без лицензий запрещено, таксы для исчисления размеров взыскания за ущерб, причиненный незаконными добычей или уничтожением; применяет санкции (приостановление деятельности, отмена лицензий и пр.) и рассматривает дела об административных правонарушениях в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам

охоты, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатамн. карантина и защиты растений, ветеринарии и налагает административные взыскания; осуществляет регулирование вопросов развития собаководства в РФ; осуществляет государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов, биотехнических средств и кормов, аттестацию юридических лиц на право осуществления регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов, определяет порядок и организацию проведения экспертиз таких испытаний, требования к форме и порядку утверждения рекомендаций по транспортировке, применению и хранению пестицидов и агрохимикатов, а совместно с Государственным таможенным комитетом РФ - порядок их ввоза и вывоза, ведет Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории РФ; участвует в пределах своей компетенции в установлении лимитов водопотребле-ния и водоотведения при изъятии воды из водного объекта и (или) сбросе сточных вод нормативного качества в водные объекты, используемые для нужд мелиорации земель, распределяет в установленном порядке водные ресурсы, забираемые из водных объектов для нужд мелиорации земель.

3) Министерство здравоохранения РФ. Оно функционирует на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. (СЗ РФ, 1997, №23, ст. 2691) и является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья. В его задачи входят проведение санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания. Для решения поставленных перед ним задач Министерство создает систему социально-гигиенического мониторинга, проводит государственную регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ, государственную регистрацию и сертификацию дезинфекционных средств, контроль за их качеством; государственный санитарно-эпидемиологический надзор и определяет единые требования к санитарной охране территории РФ от заноса и распространения инфекционных заболеваний человека, контроль за экспортом и импортом потенциально опасных для здоровья человека химических и биологических веществ. Кроме того, Минздрав организует государственную регистрацию лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других катастроф и инцидентов.

В основном указанные функции выполняются входящей в систему Министерства Государственной санитарно-эпидемиологической спгжбой Российской Федерации, которая функционирует на основе Положения от 30 июня 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 27, ст. 3197). В числе ее основных задач указано и предупреждение вредных влияний факторов окружающей среды на здоровье человека. Именно ее функциями являются наряду с иными также государственные регистрации потенциально опасных химических и биологических ве-шеств и биологических активных добавок к пищевым продуктам; информирование о состоянии здоровья населения в связи со средой обитания человека; осуществление контроля за соблюдением санитарно-эпидемиологического законодательства при размещении объектов промышленности, планировке и застройке населенных пунктов, выборе водоисточников для водоснабжения, установлении зон санитарной охраны водных объектов, санитарно-зашитных зон промышленных организаций; осуществление мероприятий по охране от загрязнения атмосферного воздуха и при выполнении работ с радиоактивными веществами, источниками ионизирующих и неионизирующих излучений; проведение мероприятий по санитарной охране территорий и лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Кроме того, эта служба выдает гигиенические сертификаты по: условиям специального водопользования, нормативам выбросов вредных веществ в атмосферу и сбросов в водные объекты; условиям производства, применения, хранения, транспортировки и захоронения радиоактивных веществ и других источников ионизирующих излучений, а также применения источников электромагнитных излучений; условиям производства, хранения, транспортировки, поставки, продажи, применения, утилизации или уничтожения продукции производственного и технического назначения и товаров для бытовых (личных) нужд граждан; пестицидам и агрохимикатам, подлежащим государственной регистрации, а также по перечням (спискам) и регламентам их применения. Органы санэпиднадзора организуют и осуществляют- санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также выявляют и устанавливают причины и факторы, условия возникновения и распространения различных заболеваний (массовых, инфекционных, паразитарных и т. п.), связанных с воздействием неблагоприятных факторов среды обитания человека, путем проведения специальных санитарно-эпидемиологических расследований и социально-гигиенического мониторинга и ведут соответствующий государственный Учет. Естественно, Госсанэпидслужба Минздрава РФ выполняет и нормотворческую, и информационную, и иные функции. По своей структуре эта служба весьма разветвленная: в Минздраве организо-

ваны Департамент государственного санэпиднадзора, центры Госсанэпиднадзора в субъектах РФ, городах и районах, на водном и воздушном транспорте (региональные и зональные), на пропускных пунктах границы РФ (посты), дезинфекционные станции и т. д. 4) Министерство РФ по атомной энергии действует на основе Положения от 5 апреля 1997 г. с последующими изменениями (СЗ РФ, 1997, № 15, ст. 1794) и Постановления Правительства РФ «О государственном компетентном органе по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них» от 19 марта 2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 13, ст. 1258). Оно является федеральным органом исполнительной власти, который проводит государственную политику в области производства, разработки и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов и атомной энергетики, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии и координацию деятельности в этой сфере. Основными его задачами являются: обеспечение ядерной, радиационной и пожарной безопасности предприятий и организаций ядерного комплекса; проведение организационно-технических природоохранных мероприятий, направленных на обеспечение экологической безопасности (в том числе при утилизации радиоактивных отходов) в районе размещения предприятий и организаций ядерного комплекса; участие в выдаче в установленном порядке лицензий на осуществление деятельности, связанной с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ; осуществление учета и контроля ядерных материалов и радиоактивных веществ на предприятиях и организациях ядерного комплекса; обеспечение физической защиты ядерных материалов и ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных веществ, пунктов их хранения, и др. Для решения этих задач Министерство наделено широкими функциями. В том числе: в области ядерной и радиационной безопасности оно координирует деятельность предприятий и организаций ядерного комплекса в условиях чрезвычайных и аварийных ситуаций, работы по размещению объектов ядерного комплекса с учетом радиационной и экологической безопасности; участвует в формировании, осуществлении и планировании государственной политики в области обращения с радиоактивными отходами и реализует ее; организует и обеспечивает наблюдение и контроль за радиационной обстановкой на потенциально опасных объектах ядерного комплекса и прилегающих к ним территориях; организует подготовку и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий аварий и катастроф на объектах ядерного комплекса и контроль за ними, организует и обеспечивает проведение работ по формированию общественного мнения по вопросам надежности,

технической и экологической безопасности объектов атомной энергетики и промышленности; выполняет функции компетентного государственного органа по ядерной и радиационной безопасности при перевозке ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них и организует их установку на территории РФ, обеспечивая их физическую защиту, ядерную и радиационную безопасность: обеспечивает представление на государственную экологическую экспертизу материалов по оценке радиационного воздействия на окружающую среду ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения; согласовывает заявления на выдачу лицензий на экспорт и импорт ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов, соответствующих технологий, а также выполняет нормотворческую, информационную и иные функции.

Постановлением Правительства РФ «О департаментах Министерства РФ по атомной энергии» от 24 марта 2000 г. (СЗ РФ, 2000, № 13, ст. 1382) разрешено образовать 15 департаментов по вопросам: ядерно-топливного цикла; разработки и испытаний ядерных боеприпасов; промышленности ядерных боеприпасов; атомной энергетики; атомной науки и техники; сооружения атомных объектов; отраслевой экономики и планирования; финансов, анализа и расчетов; экологии и безопасности; защиты информации, ядерных материалов и объектов; обеспечения нормативной и законотворческой деятельности; регулирования форм собственности; социальной политики, производственных отношений и кадров; конверсии атомной промышленности; международного и внешнеэкономического сотрудничества.

5) Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Положение о нем утверждено Постановлением Правительства от 26 октября 2000 г. (СЗ РФ, 2000, №45, ст. 4473).

В задачи данного Министерства входят государственное регулирование и проведение структурных преобразований в химической, биотехнологической, лесной и иных отраслях промышленности, относящихся к сфере его ведения, и многие другие. Для их реализации оно наделено рядом функций (полномочий), в том числе на выдачу разрешений на проведение ^орских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море и исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе РФ; на разработку и реализацию мер по государственному регулированию генно-инженерной деятельности. Таким образом, помимо функций в области организации науки, развития промышленности и других, в области экологического управления можно указать на три сферы, Управление в которых возложено на данное Министерство: это отдельные отрасли промышленности, либо базирующиеся на исполь-

зовании природных ресурсов (лесная) либо оказывающие на окру,
жающую среду масштабное воздействие (химическая); исследования
континентального шельфа, морской среды и исключительной эко
номической зоны; генно-инженерная деятельность и биотехнологии.
6) Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай
ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Поло
жение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от
2 августа 1999 г. (СЗ РФ, 1999, №32, ст. 4042). \

Это орган федеральной исполнительной власти, специально | уполномоченный на решение задач в области гражданской оборо-; ны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций || природного и техногенного характера, проведение единой государственной политики в данной сфере и координацию деятельности иных органов. Данное Министерство осуществляет на федеральном уровне управление единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также руководство функционированием и развитием федеральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; организует совместно с другими субъектами разработку концепций и предложений, касающихся режимов природопользования, безопасного проживания населения и хозяйственной деятельности на радиоактивно загрязненных территориях; контролирует исполнение мероприятий по реабилитации таких территорий; осуществляет разработку и реализацию федеральных целевых программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф и иные функции, в том числе информационного обеспечения.

7) Министерство внутренних дел РФ. Оно осуществляет свою разнообразную деятельность на основе Закона «О милиции», Положения, утвержденного Указом Президента от 18 июля 1996 г., других актов, регулирующих функции, права и обязанности органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка, безопасности и др. М. М. Бринчук подчеркивает, что специальные природоохранительные функции МВД РФ связаны с руководством и организацией деятельности Государственной автомобильной инспекции (ныне ГИБДД — Государственная инспекция безопастности дорожного движения.— О. Д.) в сфере охраны атмосферного воздуха и участием в реализации мероприятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, проведением карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии, обеспечением общественного порядка при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий.

Л-^

Особая роль принадлежит такому структурному подразделению, как экологическая милиция, созданному в порядке эксперимента, в том числе несколько лет назад в г. Москве, ликвидированному в 2000 г. Документы о воссоздании экологической московской милиции со штатной числинностью 1100 человек, подготовленные правительством г. Москвы, проходят согласование в МВД РФ. 25 сентября 2001 г. мэр г. Москвы Ю. М. Лужков подписал постановление о восстановлении экологической милиции в столице.

8) Государственный комитет РФ по рыболовству. После многочисленных реорганизаций и даже ликвидации на этот вновь созданный в 1998 г. Комитет как федеральный орган исполнительной власти возложено осуществление государственного регулирования и межотраслевой координации в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. В его структуре действуют рыбохозяй-ственные организации, включая территориальные (бассейновые) органы по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, государственные администрации морских рыбных портов, учебные, научно-исследовательские и другие структуры. Комитет действует на основе Постановления Правительства РФ от 10 февраля 1999 г., (СЗ РФ, 1999, №7. ст. 919), положения о нем пока нет.

9) Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (Положение от 7 мая 1999 г. /СЗ РФ, 1999, № 20, ст.2 434). Он является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию, а также функциональное регулирование в области стандартизации, метрологии и сертификации и проводит свою деятельность непосредственно или через находящиеся в его ведении центры и государственных инспекторов по надзору за государственными стандартами и обеспечению единства измерений. В его системе действует ряд государственных служб, в том числе стандартных образцов состава и свойств веществ и материалов, стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов. В число основных задач входят: осуществление мер по защите прав потребителей и экономических интересов РФ в области контроля за соблюдением требований безопасности товаров (работ, услуг), государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, за сертифицированной продукцией и др. Для их реализации Госстандарт наделен Функциями: принимать и вводить в действие в рамках своей компетенции государственные стандарты, устанавливать правила примене-

ЧОДФ&&¹*'.* уаЖьйщй*--*:

ния в РФ международных и других стандартов, осуществлять госу-дарственную регистрацию нормативных документов по стандартам, проводить государственную регистрацию систем сертификации и знаков соответствия, действующих в РФ, аккредитованных органов по сертификации, измерительных и испытательных лабораторий (центров), вести Государственный реестр по сертификации и аккредитации и осуществлять архивное хранение материалов по сертификации, определять номенклатуру продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, вести государственный реестр участников и объектов сертификации, рассматривать апелляции по вопросам сертификации; вести Государственный кадастр гражданского и служебного оружия и патронов к нему; создавать и вести федеральный фонд государственных стандартов, осуществлять их официальное опубликование и выполнять иные информационные, координационные и нормотворческие функции. На него возложены важные функции в сфере лицензирования работ по обязательной сертификации, выдачи и аннулирования разрешений на проведение определенных видов работ по обязательной сертификации аккредитованным им органам и испытательным лабораториям (центрам).

10) Государственный таможенный комитет РФ действует в соответствии с Таможенным кодексом РФ и Положением о ГТК РФ, утвержденным Указом Президента от 25 октября 1994 г. (СЗ РФ, 1994, №27, ст. 2855). Таможенные органы являются правоохранительными и военизированными и составляют единую систему, в которую включены: Государственный таможенный комитет РФ, региональные таможенные управления, таможни, в том числе специализированные, например Энергетическая, таможенные посты. Они обеспечивают реализацию 20 функций, обозначенных в ст. 10 ТК РФ, а именно: ведут борьбу с контрабандой видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, иных товаров и содействуют осуществлению мер по защите жизни и здоровья человека, животных и растений, охране окружающей природной среды и др. Государственный таможенный комитет по своему статусу — центральный орган федеральной исполнительной власти, осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом. Его управленческая деятельность проявляется в первую очередь в руководстве подчиненными таможенными органами, хотя в отдельных случаях должностные лица ГТК РФ проводят дознание по фактам контрабанды. Общие задачи решаются во всех звеньях таможенной системы, но ГТК создает ее, руководит ею, выполняет функцию информационного обеспечения таможенного дела, принимает обязывающие нормативные акты, самостоятельно определяя функции структурных единиц системы. Так, в Общем по-

чожении о таможне РФ, утвержденном приказом ГТК РФ от 10 января '1996 г., определены задачи, перечислены 65 основных функций таможни и т. п. Применительно к экологическому управлению первоочередное значение, естественно, имеют функции по выявлению и пресечению контрабанды, нормотворческая и информационная функции таможенной системы страны.

11) Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Это специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях непосредственно и через систему территориальных органов и находящихся в его ведении организаций (Положение от 20 мая 1999 г. /СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2771). Основными его задачами являются: обеспечение потребности государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации и информации о состоянии загрязнения окружающей среды: организация мониторинга состояния окружающей среды и ее загрязнения, включая радиоактивное (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве), ведение комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга континентального шельфа и исключительной экономической зоны; оценка и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и ее субъектов; исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктике, околоземном космическом пространстве; организация и проведение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы, надзор в этой сфере, выполнение международных обязательств РФ в области мониторинга окружающей среды, и др. Для выполнения этих важных задач Росгидромет формирует и обеспечивает деятельность и охрану государственной наблюдательной сети; организует проведение наблюдений, оценку и прогноз состояния атмосферы, поверхностных вод, морской среды (в том числе распространения в ней волн цунами), почв, сельскохозяйственных культур и пастбищной растительности, околоземного космического пространства, трансграничного переноса загрязняющих веществ (кроме переноса подземными водами), радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения, включая радиоактивное, окружающей среды. Кроме того, Росгидро-

мет выполняет масштабные функции в сфере информационного обеспечения, в том числе ведет Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и централизованный учет информации, а также осуществляет нормо-творческую и иные функции.

12) Федеральная служба земельного кадастра. Она действует в соответствии с Постановлением Правительства от 14 июля 2000 г. «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России» (СЗ РФ, 2000, № 30, ст. 3154) и Положением о ней от 11 января 2001г. (СЗ РФ, 2001, №3, ст. 240). Это федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.

13) Федеральная служба геодезии и картографии России. Это специально уполномоченный государственный орган в области экологического картографирования и мониторинга окружающей среды. Первоочередной задачей в связи с этим является обеспечение (топо-графо-геодезическое и картографическое) федеральных и региональных целевых программ, иных форм планирования охраны окружающей среды и рационального природопользования. Положение о ней утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г.

14) Федеральная пограничная служба РФ. Это подведомственный Президенту федеральный исполнительный орган власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики РФ в сфере охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ (Положение от 2 марта 1995 г. с последующими изменениями (СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 863). На нее в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» от 29 августа 1997 г. и Постановлением Правительства о реализации данного Указа от 26 января 1998 г. возложены задачи по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ и функции государственного контроля в этой области. Для осуществления их ФПС РФ формирует Морскую охрану Федеральной пограничной службы с передачей ей соответствующих материально-технических ресурсов и штатной численности сотрудников, закрепленных

за органами рыбоохраны. Таким образом, ФПС РФ: а) осуществляет контроль за соблюдением законодательства о водных биоресурсах в указанных территориальных пределах (на акваториях) и условий лицензий, б) осуществляет пресечение правонарушений и задержание правонарушителей, в) применяет меры административных взысканий, г) совместно с другими органами контролирует порядок деятельности соответствующих органов, в том числе выдачи лицензий,

и т. п.

15) Федеральная служба безопасности РФ действует на основе Положения от 6 июля 1998 г. (СЗ РФ, 1998, №28, ст. 3320). Это федеральный орган исполнительной власти, непосредственно реализующий основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, осуществляющий в пределах своих полномочий государственное управление в сфере обеспечения безопасности РФ. Основными задачами (экологического характера) являются информирование органов государственной власти об угрозах безопасности РФ; организация и осуществление борьбы с контрабандой и незаконным оборотом опасных (взрывчатых и отравляющих) веществ, в том числе путем разработки и реализации конкретных мер; получение, обработка, анализ и реализация информации об угрозах безопасности РФ и прогнозирование этих угроз (к их числу относятся и угрозы экологической безопасности); обеспечение в пределах своих полномочий безопасности объектов атомной промышленности и энергетики, и др.

16) Федеральный горный и промышленный надзор России. Это центральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное нормативное регулирование вопросов обеспечения промышленной безопасности на территории РФ, а также разрешительные, надзорные и контрольные функции. Он действует на основе Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 18 февраля 1993 г. (САПП РФ, 1993, № 8, ст. 657). Основными задачами его являются: организация и осуществление горного надзора в целях обеспечения всеми пользователями недр законодательства, предупреждения и устранения вредного влияния горных работ на население, окружающую среду; установление требований по охране недр и переработке минерального сырья; осуществление лицензирования отдельных видов деятельности, связанных с повышенной опасностью промышленных производств и работ, и обеспечение безопасности при пользовании недрами, при перевозке опасных грузов на магистральном и промышленном железнодорожном транспорте; регулирование хранения и использования промышленных взрывчатых веществ. Сфера управленческой, контрольно-надзорной деятельности этого органа широка — только по горным работам в нее входят: контроль за охра-

ной недр при добыче полезных ископаемых (включая гидроминеральные ресурсы, общераспространенные полезные ископаемые и переработку добытого минерального сырья), а также использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе отработанных горных выработок и естественных подземных полостей для размещения в них хозяйственных объектов; Госгортех-надзор выдает специальные разрешения (лицензии) и согласовывает условия лицензий на пользование недрами; совместно с Министерством природных ресурсов осуществляет контроль за правильностью разработки месторождений полезных ископаемых в части выемки запасов и комплексности использования полезных ископаемых, за правильностью разработки и охраны минеральных и прочих неживых ресурсов континентального шельфа, исключительной экономической зоны и во внутренних водоемах РФ; выдает разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых; согласовывает горноотводные акты, регистрирует горные отводы для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых. Кроме того, он наделен функцией разрешения споров между центральными органами федеральной исполнительной власти, предприятиями и гражданами по вопросам выемки запасов полезных ископаемых (кроме общераспространенных) под застроенными территориями и в охранных зонах хозяйственных объектов, принимая решения, обязательные для спорящих сторон.

В Перечне предприятий (организаций), производств, объектов и работ, надзор за которыми осуществляют органы Федерального горного и промышленного надзора России, действующих в единой системе на федеральном и региональном уровнях (округов), по разделам перечислен целый ряд объектов в областях: надзора за горными производствами и работами (например, подземные, открытые и специальные горные работы; породные отвалы, хвосто- и шламохрани-лища и т. п.); надзора за использованием и охраной недр, проведением маркшейдерских и геологических работ (например, предприятия по добыче и использованию в лечебных и хозяйственных целях гидроминеральных ресурсов); надзора в нефтегазодобывающей промышленности (включая магистральный трубопроводный транспорт и геологоразведку); надзора за взрывными работами; надзора за химическими, нефтехимическими, нефтеперерабатывающими и другими взрывопожароопасными и вредными производствами, в том числе лакокрасочной продукции, хлора, химических волокон и т. д.; надзора за металлургическими и коксохимическими производствами; газового надзора; надзора за перевозкой опасных грузов железнодорожным транспортом. Одновременно Указом был утвержден и Перечень видов деятельности, связанных с повышенной опасностью

промышленных производств (объектов), и работ, связаных с обеспечением безопасности при пользовании недрами, на проведение которых выдается специальное разрешение (лицензия) органами Гос-

гортехнадзора.

Таким образом, даже неполное описание функций и объектов управления показывает, что сфера экологического управления, осуществляемая данным органом, весьма разнообразна и объемна. Наиболее важными являются управленческая деятельность в области обращения с опасными веществами, контроль за работой опасных объектов, охрана недр.

17) Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности действует на основе утвержденного распоряжением Президента РФ Положения от 5 июня 1992 г. Основные задачи Госатомнадзора связаны с обеспечением контроля в сфере ядерной и радиационной безопасности населения и территорий РФ. Этим и определяются его нормотворческая, информационная и иные функции.