Административно-правовое управление в сфере экономики, прогнозирование, координация, лицензирование, контроль и надзор

Государственное регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в широком социально-политическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных экономических отношений жизнедеятельности гражданского государственно-организованного общества.

Субъектами государственного регулирования области экономики являются государственные органы всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), действующие в установленном законом порядке и формах присущим им методом регулирующего воздействия.

Государственное правовое регулирование различных секторов рыночной экономики, многочисленных отраслей и сфер экономической деятельности, осуществляемое в федеральных и субъектов Федерации законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и актах высших органов государственной власти субъектов РФ, нередко бывает комплексным, объединяющим нормы различных отраслей права (гражданского, административного, финансового и других). На основе этой общности конкретного объекта государственного экономико-правового регулирования формируются и выделяются целые отрасли законодательства (не путать с системными отраслями права, имеющими свой собственный предмет и метод правового регулирования!): предпринимательское право, корпоративное право, кооперативное право, таможенное право, банковское право, экологическое право и другие.

Важнейшей по своему объему и значимости составной частью всей системы государственного регулирования является административно-правовое регулирование, предметом которого является организация любых разновидностей экономической предпринимательской деятельности.

Административно-правовое регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в более узком, организационно-правовом смысле как деятельность органов управления и их должностных лиц по реализации в области экономики функций и полномочий государственной исполнительной власти, целью и сутью которой является организация исполнения законов и других общих норм и предписаний полномочных государственных органов.

В зависимости от конкретных объектов и используемых экономических инструментов и организационно-правовых средств межотраслевого административно-правового регулирования в области экономики можно выделить несколько сложившихся к настоящему времени основных направлений надотраслевого экономико-правового регулирования.

Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, определены в одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Управляя имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации, государство осуществляет методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом; создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности; согласовывает вопросы распоряжения и осуществляет контроль за эффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий; ведет его реестр; решает вопросы реорганизации унитарных предприятий. В настоящее время организация и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

Значительное место в системе управления государственным имуществом принадлежит управлению акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется многими органами.

Президент РФ по представлению Правительства РФ дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акций, находящихся в федеральной собственности.

Правительство РФ принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в федеральной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права ("золотой акции"), определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция").

В системе Министерства экономического развития и торговли РФ действуют Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, а также Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации констатируется, что в рамках системы управления государственным имуществом необходимо рассмотреть вопрос банкротства предприятий, поскольку банкротство - один из способов перераспределения собственности от неэффективных собственников к эффективным.

Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества банкрота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с долей участия государства. При этом участие государства как кредитора в процедурах банкротства должно быть направлено на осуществление реструктуризации предприятий, привлечение эффективных собственников, достижение долгосрочных целей повышения эффективности предприятий в ущерб фискальным краткосрочным интересам. В настоящее время основания, условия и порядок (процедура) банкротства предприятий регулируются Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".

Важным условием и необходимой предпосылкой становления и прогрессивного развития эффективной системы рыночной экономики является всемерное развитие конкуренции при одновременной решительной борьбе с различными проявлениями рыночного монополизма и недобросовестной конкуренции. Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Особенности отношений по антимонопольному регулированию предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов на финансовых рынках регулируются иным Федеральным законом от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", определяющим организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения недобросовестной конкуренции и условия для создания и эффективного функционирования рынка финансовых услуг.

Органом антимонопольного государственного регулирования на товарных рынках выступает федеральная антимонопольная служба и частично федеральная служба по финансовым рынкам, которые находятся в непосредственном ведении Правительства РФ.

Банковское регулирование осуществляется согласно Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности". Банковская система Российской Федерации включает в себя Центральный банк РФ (Банк России), кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

На основании Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" он участвует в разработке экономической политики Правительства РФ и реализации денежно-кредитной политики, является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, осуществляющим постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства и установленных им обязательных нормативов. Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В его систему входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и другие предприятия, учреждения и организации.

Большая роль в межотраслевом государственном регулировании движения финансовых потоков, кроме организаций банковской системы, принадлежит также вертикально централизованной системе налоговых органов, возглавляемой находящейся в системе Министерства финансов РФ федеральной налоговой службой, являющейся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществляющим ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей.

Природа и ее ресурсы являются объектом воздействия и предметного использования в многочисленных и разнообразных производственно-хозяйственных процессах предпринимательской деятельности, и это крайне актуализирует проблему государственного экологического регулирования в области экономики.

Среди довольно большого массива природоохранного законодательства особая роль принадлежит основополагающему Закону РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности территории России. В этом Законе закрепляются общие для всех объектов природы задачи и основные принципы охраны окружающей природной среды, а также компетенция специально уполномоченных на то федеральных и субъектов Федерации государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды. Специфическим же проблемам и вопросам конкретных объектов природы посвящены другие законы: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха", "Об особо охраняемых природных территориях" и другие.

К основным организационно-правовым средствам государственного экологического регулирования относятся: нормирование качества окружающей природной среды, установление определенных экологических требований по обращению с отходами производства и потребления, государственная экологическая экспертиза, экологические требования к осуществлению различных видов производственно-хозяйственной деятельности, объявление и установление режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, особо охраняемых природных территорий и объектов; четкое установление общих и специальных обязанностей для всех категорий природопользователей принимать надлежащие, обеспечивающие охрану окружающей среды и сбережение природных ресурсов меры по обращению с отходами; соблюдение действующих экологических, санитарно-эпидемиологических и технологических норм и правил охраны природы, а также осуществление государственного экологического контроля и привлечение к ответственности за экологические правонарушения.

Различные стороны и моменты экологического административно-правового регулирования являются элементами компетенции многих государственных и муниципальных органов исполнительной власти, но основная роль принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в установленных законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В системе Министерства природных ресурсов РФ действуют федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, а также три федеральных агентства: водных ресурсов; лесного хозяйства; по недропользованию.

В процессе и в результате контрольно-разрешительной деятельности Российского государства в экономической области в настоящее время применяются три основных и наиболее распространенных организационно-правовых средства: 1) государственная регистрация физических и юридических лиц как субъектов предпринимательской экономической деятельности; 2) государственное лицензирование отдельных видов предпринимательской экономической деятельности и 3) особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством действий и операций (государственный экспортный контроль, валютный контроль, таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий и т.д.).

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется регистрирующим органом в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Лицензирование отдельных видов экономической деятельности осуществляется в настоящее время на основании и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством действий и операций включает в себя некоторые специфические виды общегосударственного контроля, осуществляемого на основе специальных федеральных законов. Сюда относится, например, регулируемый Федеральным законом от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями (сырье, материалы, оборудование, научно-техническая информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, которые в силу своих особенностей и свойств могут внести существенный вклад в создание оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники), списки (перечни) которых утверждаются указами Президента РФ по представлению Правительства РФ. Разновидностями особого разрешительного порядка государственного регулирования являются таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий.