Формы работы республиканских органов государственного управления

Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно - правовые и государственно-управленческие.

Организационно-правовыми формами работы республиканских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республиканских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы— единоначалие.

Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.

В настоящее время все республиканские органы государственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.

В нормативных правовых актах, определяющих статус республиканских органов, нет четкой регламентации того, каким является орган— единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах работы. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.

При этом в каждом подобном документе особо подчеркивается, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные записи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Национального банка Республики Беларусь определено, что Председатель Правления Национального банка несет персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на Национальный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», хотя в статье 1 подчеркивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.

Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его деятельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие преобладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право издавать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь).

Единоначалие проявляется не только в работе министра, руководителя иного республиканского органа, но и в работе заместителей руководителя, которую они ведут в соответствии с распределенными обязанностями. Заместители также обладают властными полномочиями и могут давать обязательные для исполнения указания.

Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед-

невных делах, таких, как проведение или участие в различных заседаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служебным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными материалами, письмами и т.д.

Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается коллегиальным органом. Руководитель коллегиального органа осуществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.

Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.

Коллегии существуют во всех республиканских органах государственного управления. В их состав входят руководитель республиканского органа (он же является и председателем коллегии), его заместители по должности и иные работники этого органа. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчиненных ему организаций.

Не существует правовой нормы, четко предписывающей количественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что в состав коллегии входят руководитель республиканского органа государственного управления, его заместители по должности, иные работники соответствующей отрасли или сферы управления. В ее состав разрешается включать работников подведомственных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республиканскому органу самостоятельно определять их состав. Например, в состав коллегии Министерства архитектуры и строительства входят министр, его заместители, другие руководящие работники центрального аппарата министерства, а также могут входить руководящие работники местных исполнительных и распорядительных органов, организаций, ученые и представители государственных, общественных и научных учреждений. В составе коллегии могут быть даже руководители исполнительных комитетов

и других организаций, не входящих в систему Министерства архитектуры и строительства. Закон подобного не предусматривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.

В Положении о Министерстве связи предусмотрена возможность включения в состав коллегии кроме министра и его заместителей других работников Министерства связи; подобное обозначено и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образования. Персональный состав коллегии утверждается Советом Министров.

В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)». В положениях же о некоторых республиканских органах предусматривается издание коллегиями постановлений. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Советом Министров, в этой части не соответствуют указанному Закону.

На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На заседаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформлять в виде приказов руководителя органа.

Итак, в положениях о республиканских органах государственного управления нет единого подхода к вопросу о видах актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий, в одних министерствах решения коллегии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь), в других — приказами либо постановлениями министерства (не коллегии министерства) (п. 9 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь); в третьих — постановлениями и приказами министерства (п. 12 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь). Наиболее правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь: «Решения

коллегии, касающиеся внутриотраслевой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами министра, решения коллегии по иным вопросам — постановлениями Минюста».

Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы деятельности республиканского органа.

В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассматриваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.

Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотрения на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).

Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят закрепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее решения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, докладывая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.

В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в каких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформляются как постановления коллегии, а в каких случаях находят закрепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное решение по данному вопросу. Желательно законодательным путем определить, в каких случаях решения коллегий оформлять в постановлениях, а в каких— облекать в форму приказов.

Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов правовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подготовке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты правовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты нормативных правовых актов республиканских органов подлежат юридической экспертизе Министерством юстиции.

Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллегиальность, что свидетельствует о тесной связи форм организационного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги-

альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллегиальности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других — коллегиальность дополняется единоначалием. Следовательно, «коллегиальность в единоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели в коллегиальных органах управления»¹. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.

Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместители; Правление Национального банка; Совет директоров Национального банка.

Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики, Национального собрания Республики Беларусь.

Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.

Совет директоров — исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из 10 членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководителем Совета директоров. Работа Совета директоров строится аналогично работе Правления Национального банка.

Председатель Правления Национального банка руководит текущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений — главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, республиканское унитарное предприятие «Белорусский межбанковский расчетный центр», республиканское унитарное предприятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Национального банка Республики Беларусь).

^{^[1]} Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств: Правовое положение и организация работы. М., 1972. С. 12.

Формы государственно-управленческой деятельности республиканских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.

Правовыми формами республиканских органов считаются правовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде случаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: приказы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, указания, разъяснения, государственные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.

Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие — только коллегиально (постановления), третьи — с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положения, правила, методические указания, разъяснения).

Издание приказов и дача указаний являются наиболее распространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепление. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.

По общему правилу каждый вид (тип) органов государственного управления должен иметь только ему присущие виды правовых актов. В определенной части это условие соблюдается. Например, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления и т.д.

Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов. Такая тенденция не всегда оправдана, а практика не во всех случаях соответствует действующему законодательству.

Например, повсеместно республиканские органы стали проводить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. Во-первых, в части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)», а не постановлениями; во-вторых, не во всех положениях о республиканских органах им предоставлено право издавать подобные акты; в-третьих, в издании

таких актов нет никакой необходимости, поскольку решения коллегий вполне могут проводиться приказами. Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постановления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими подчеркивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению и Совету директоров Национального банка. Издание их единоначальными органами нежелательно.

Если бы решения коллегий оформлялись в форме постановлений коллегий министерства, а не выступали от имени всего министерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они являлись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.

Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не имеют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом — приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты не могут иметь юридической силы без актов, их сопровождающих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены». Явно подчеркивается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статьей указанного правового акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.

Правовой акт управления — это форма выражения, закрепления управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юридическую форму — форму акта.

Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издав-

ший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозначающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.

Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д.— это, по существу, не правовые акты, а только решения органов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им необходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.

Для того чтобы избежать возникновения подобных проблем, существует, по мнению автора два выхода:

1. в приказ, постановление, распоряжение включать регламенты, инструкции и т.п. в качестве текстов;

2. издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самостоятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.

В первом случае правовой акт, например, «О правилах охраны труда при работе на высоте»¹, может выглядеть следующим образом: