Административно-правовые гарантии охраны прав и свобод граждан

Это осуществление исполнительными органами действий по наблюдению за реализацией прав и свобод граждан, по их непосредственной защите и применению административно-правовых санкций в случае их нарушения. Наблюдательная функция исполнительных органов находит свое практическое выражение в осуществлении ими контроля за тем, как осуществляется реализация прав граждан в подведомственных им (нижестоящих) органах, предприятиях и учреждениях, государственными служащими. Наблюдательными полномочиями в сфере реализации прав и свобод граждан наделены в соответствующем объеме все органы исполнительной власти как общей, так и отраслевой и межотраслевой компетенции. Действуют также специальные надзорные органы, осуществляющие наблюдение за проведением в жизнь определенных общеобязательных правил, например санитарно-гигиенических, природоохранных, противопожарных и т.п. При этом они следят за тем, как обеспечивается реальность прав граждан в соответствующих областях общественных отношений. Непосредственная защита прав граждан исполнительными органами (должностными лицами) предполагает практическое использование ими достаточно широкого арсенала юридически властных средств. К ним можно отнести:

а) приостановление действия правовых управленческих актов, нарушающих права и свободы граждан. Так, Президент РФ может приостанавливать действие правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; Правительство РФ полномочно приостанавливать исполнение постановлений правительств республик, входящих в состав РФ. Естественно, что имеются в виду случаи, когда в приостанавливаемых актах содержатся те или иные нарушения или ограничения прав и свобод граждан;

б) приостановление работы предприятий и учреждений, если их состояние, например, угрожает здоровью и жизни граждан (например, органами государственного надзора в области охраны труда и т.п.);

в) отмена неправомерных актов управления, нарушающих права граждан. Правительство РФ вправе отменять такого рода акты федеральных органов исполнительной власти, а Президент РФ - акты самого Правительства.

В этих полномочиях, в частности, отчетливо проявляется следующая конституционная позиция: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться (ч. 3 ст. 15). И хотя в данном случае имеется в виду обязательное условие их официального опубликования, есть основания для того, чтобы считать, что акты тем более не мо­гут применяться, если ими нарушаются права, свободы и закон­ные интересы граждан. В осуществлении защиты прав граждан существенна роль не только чисто административно-правовых средств, но и полномо­чий, которыми наделены органы судебной власти и прокуратуры. В частности, правом отмены актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды. Конституционный суд РФ может признать такие акты неконституционными, что влечет за собой утрату ими юридической силы. Органы прокуратуры опротестовывают правовые акты управления в случае нарушения ими прав граждан.

Наконец, нельзя не отметить и то, что самим гражданам предоставляется юридическая возможность своими средствами защищать свои права в сфере государственно-управленческой деятельности. Конечно, гражданин не обладает полномочиями по отмене или приостановлению правовых актов, ущемляющих его права и законные интересы. Но путем обжалования такого рода актов он приводит в движение государственный механизм защиты его прав. Гражданин имеет право на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов (должностных лиц). Такое возмещение осуществляется в граж­данско-процессуальном порядке.

 

1.3 Особенности административно-правового статуса иностранцев

Иностранные граждане и лица без гражданства на территории РФ пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч.3 ст.62 КРФ).

Относящиеся к их административно-правовому статусу положения содержатся в:

ФЗ от 25.07.02 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и правилах пребывания иностранных граждан в СССР и их транзитного проезда через территорию СССР

ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15.08.96

Ограничения, устанавливаемые для иностранных граждан и лиц без гражданства, связаны с их принадлежностью к другому государству. Соответственно они не участвуют в выборах глав администраций субъектов Федерации (губернаторов, мэров и т.п.), а также в референдумах по вопросам, связанным с функционированием исполнительной власти; они лишены права занимать государственные должности. Не несут военную службу. В интересах обеспечения безопасности и охраны общественного порядка им могут устанавливаться определенные ограничения в передвижении и выборе места жительства.

Иностранцы и лица без гражданства несут такие же общие юридические обязанности, что и граждане России. Для постоянного пребывания на территории РФ они обязаны зарегистрироваться в органах внутренних дел и получить у них вид на жительство. Нарушение обязанностей (например, проживание без регистрации) влечет за собой юридическую ответственность. Поскольку нарушаться могут в основном общеобязательные правила, основным видом ответственности иностранцев и лиц без гражданства является административная. При этом они отвечают на общих основаниях с гражданами РФ. Исключение установлено только для лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом. КоАП предусматривает также особую меру административной ответственности иностранцев и лиц без гражданства - административное выдворение за пределы РФ. В последние годы появились новые категории граждан, часть из которых является иностранцами или лицами без гражданства. Это вынужденные переселенцы и беженцы. Их статус регламентирован специальными законами.

Беженцы обязаны регистрироваться в органах миграционной службы. В случае признания лица беженцем оно получает направление на временное поселение. Его обязанности: проживать в этом месте, соблюдать установленный там порядок проживания, проходить обязательные медицинские осмотры. На беженца распространяются все права гражданина РФ. Вынужденные переселенцы также подлежат регистрации. Им предоставлено право выбора постоянного местожительства. РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства (ст. 63 КРФ). Указом Президента РФ от 21.07.97 утверждено положение о порядке предоставления РФ политического убежища.

 

2. Общественные объединения

Право граждан на объединение предусмотрено ст. 30 КРФ. Содержание этого права, основные государственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации регулируются федеральными законами от 19.05.95 «Об общественных объединениях», от 12.01.96 «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 28.06.95 «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 11.08.95 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», Указом Президента от 16.05.96 «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи» и др.

Общественное объединение - это добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в его уставе.

Добровольность формирования - важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предвари­тельного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие обще­ственные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения либо регистрируются в установленном порядке и приобретают права юридического лица, либо функционируют без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Членами общественного объединения могут быть физические лица и юридические лица — общественные объединения, чья за­интересованность в совместном решении задач данного объеди­нения оформляется индивидуальными заявлениями или доку­ментами, позволяющими учитывать количество членов общест­венного объединения в целях обеспечения их равноправности как его членов.

Общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются не на конкретных лиц, а в целом на объединение. Поэтому изменения в персональ­ном составе общественного объединения не влияют на его пра­вовое положение.

Общественные объединения могут создаваться водной из сле­дующих организационно-правовых форм: общественная органи­зация; общественное движение; общественный фонд; общест­венное учреждение; орган общественной самодеятельности. Каждое из этих объединений имеет свои особенности. Так, обще­ственной организацией является основанное на членстве обще­ственное объединение, созданное для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Общест­венное движение состоит из его участников и преследует соци­альные, политические и иные общественно полезные цели. Об­щественный фонд - это один из видов некоммерческих объеди­нений, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных не запрещенных зако­ном поступлений и использовании данного имущества на обще­ственно полезные цели. Общественное учреждение создается с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих целям этого объединения. Орган общественной самодеятельности создается с целью совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граж­дан по месту жительства, работы или учебы, для удовлетворения потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Существуют общероссийские, межрегиональные, региональ­ные и местные общественные объединения. Их деятельность ос­новывается на принципах добровольности, равноправия, само­управления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и мето­дов деятельности. Их деятельность должна быть гласной, а ин­формация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Запрещается создание и деятельность общественных объеди­нений, цели или действия которых направлены на насильствен­ное изменение основ конституционного строя и нарушение це­лостности Российской Федерации, подрыв безопасности госу­дарства, создание вооруженных формирований, разжигание со­циальной, расовой, национальной или религиозной розни. Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Решения о создании общественного объединения, об утверж­дении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия этих решений обще­ственное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обя­занности. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной реги­страции данного объединения в органах юстиции. В этом случае ему выдается соответствующее свидетельство. Регистрация об­щественных объединений — форма государственного контроля за их целевым назначением, но государство не вмешивается в их теку иду ю деятельность.

Государственная регистрация общероссийских и междуна­родных общественных объединений производится Министерст­вом юстиции Российской Федерации, межрегиональных общест­венных объединений — органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объедине­ний — органами юстиции соответствующих субъектов Федера­ции. Для государственной регистрации в органы юстиции пода­ются необходимые документы: заявление, устав, выписка из про­токола учредительного съезда и др.

Основополагающее значение в определении статуса общест­венного объединения имеет его устав. Он должен предусматри­вать: название, цели, организационно-правовую форму объеди­нения; структуру, руководящие и контрольно-ревизионные ор­ганы; территорию, в пределах которой объединение осуществля­ет свою деятельность; условия и порядок приобретения и утраты членства в объединении; права и обязанности его членов; компе­тенцию и порядок формирования, сроки полномочий; место на­хождения руководящих органов объединения; порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения; источники фор­мирования денежных средств и иного имущества, права по управ­лению имуществом; порядок реорганизации и/или ликвидации объединения.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объедине­ния, включают их в единый государственный реестр юридичес­ких лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Общественные объединения в силу своей природы не облада­ют государственно-властными полномочиями, но наделены не­которыми правами и обязанностями в сфере исполнительной власти и потому могут быть участниками разнообразных админи­стративных правоотношений. Для осуществления уставных целей общественное объедине­ние имеет право: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством; учреждать средст­ва массовой информации и осуществлять издательскую деятель­ность; представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об об­щественных объединениях; выступать с инициативами по раз­личным вопросам общественной жизни и вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях.

Общественное объединение обязано: соблюдать законода­тельство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятель­ности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения. Надзор за соблюдением законов общественными объедине­ниями осуществляют органы прокуратуры.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объедине­ния, контролируют соответствие их деятельности уставным целям. В случае выявления нарушений общественными объеди­нениями законодательства или совершения ими действий, про­тиворечащих их уставным целям, орган юстиции может вынести письменное предупреждение руководящим органам объеди­нений. На финансовые органы возложен контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.

Надзор и контроль за выполнением общественными объеди­нениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экологическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Общественные объединения и граждане, чьи права оказались нарушенными, вправе обратиться с исковыми заявлениями в су­дебные органы и с заявлениями или жалобами в административ­ные органы. Очевидно, что и при осуществлении органами исполнитель­ной власти контрольных и надзорных полномочий за деятельнос­тью общественных объединений, а также рассмотрении жалоб по поводу нарушения прав и законных интересов граждан и общест­венных объединений возникают самые разнообразные админи­стративные правонарушения.

Деятельность общественных объединений может быть приос­тановлена на определенный срок по решению суда в случае нару­шения Конституции Российской Федерации, конституций (уста­вов) ее субъектов, а также совершения действий, противореча­щих уставным целям. Ликвидация общественного объединения происходит либо по решению съезда (конференции) или общего собрания, либо в судебном порядке. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации. Решение о ликвидации общественного объединения, являю­щегося юридическим лицом, направляется в зарегистрировав­ший его орган для исключения из единого государственного рее­стра юридических лиц. Среди общественных объединений важную роль играют поли­тические партии. Под партией подразумевается общественное объединение, цель которого — участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния.

Большой объем административной правоспособности при­надлежит профсоюзам. Профсоюз —добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, созда­ваемое в целях представительства и зашиты их социально-трудо­вых прав и интересов. Профсоюзы независимы в своей деятель­ности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объеди­нений, им не подотчетны и не подконтрольны. Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключа­ют с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Они располагают возможностями активно влиять на право­творчество. Так, проекты нормативных правовых актов, затраги­вающих социально-трудовые права работников, рассматривают­ся и принимаются органами исполнительной власти, органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллеги­альных органах управления организацией, а также в создавае­мых в организации комиссиях по приватизации государствен­ного и муниципального имущества. Они могут участвовать в формировании социальных программ, направленных на созда­ние условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Профсоюзам принадлежат равные с другими социальными партнерами права на паритетное участие в управлении государст­венными фондами социального страхования, занятости, меди­цинского страхования, пенсионными и другими фондами. Они взаимодействуют с органами государственной власти и местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, уч­реждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта. Названными выше нормативными актами в России впервые создана правовая база, закрепляющая и устанавливающая права молодежи и детских объединений. Им оказывается государствен­ная поддержка, под которой понимается совокупность мер, при­нимаемых органами государственной власти в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных ус­ловий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореа­лизацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав. Государственная поддержка оказывается зарегистрирован­ным в установленном порядке и обратившимся за такой поддерж­кой к федеральным органам исполнительной власти молодеж­ным объединениям граждан в возрасте до 30 лет; детским объединениям, членами которых являются несовершеннолетние в воз­расте до 18 лет.

Правительство поручает федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти осуществление отдельных мер государственной поддержки молодежных и дет­ских объединений и обеспечивает финансирование этих мер. Сюда относятся меры, направленные на предотвращение угрозы их здоровью, повышение уровня образования, культуры, по орга­низации досуга, подготовку кадров, развитие международных связей и др. В Указе Президента «О мерах государственной поддержки об­щественных объединений, ведущих работу по военно-патриоти­ческому воспитанию молодежи» предусмотрены такие меры, как: выделение бюджетных ассигнований для обеспечения подго­товки сборных молодежных команд России по авиационным видам спорта как основного резерва национальных сборных ко­манд; укрепление и расширение связей воинских формирований с образовательными учреждениями, военно-патриотическими мо­лодежными и детскими объединениями и поисковыми группами при решении вопросов воспитания патриотизма и подготовки молодежи к военной службе; право внеконкурсного поступления в военно-учебные заведе­ния юношам, прошедшим соответствующую подготовку в воен­но-патриотических объединениях; право этих объединений пользоваться помещениями школ, клубов, дворцов и домов культуры, спортивными сооружениями бесплатно или на льготных условиях и др.

Эти меры позволят улучшить профессиональное ориентиро­вание части молодежи на военную службу. Они служат серьезной поддержкой тем тремстам молодежным объединениям России, которые выжили в сложных реалиях сегодняшнего дня и готовы продолжить свою деятельность на благо процветания Отечества.

Под благотворительной деятельностью понимается доброволь­ная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Федеральный закон «О благо­творительной деятельности и благотворительных организациях» устанавливает основы правового регулирования благотворитель­ной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуп­равления, особенности создания и деятельности благотворитель­ных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в России. К сожалению, пока она не получила широкого распространения. Правовое положение религиозных объединений определено Законом «О свободе вероисповедания», постановлением Правительства «О порядке передачи религиозным объединениям отно­сящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения» и др. Основные положения этих документов сводят­ся к трем принципиальным позициям. Во-первых, подтверждает­ся, что свобода вероисповедания — неотъемлемое право граждан России. Во-вторых, государство не вмешивается в законную дея­тельность религиозных объединений. Но и они в свою очередь не имеют права вмешиваться в дела государства, участвовать в вы­борных органах государственной власти, а также в деятельности политических партий. В-третьих, религиозные объединения имеют право собственности на здания, строения, предметы куль­та, объекты производственного, социального, культурно-про­светительного назначения, денежные средства и иное имущест­во, приобретенное ими за счет собственных средств, пожертвова­ний, завещанное гражданами, организациями или переданное государством.

 

3. Коммерческие и некоммерческие организации

К числу субъектов (участников) административных правоотношений относятся коммерческие и некоммерческие организации. Их органом управления является администрация (руководитель, его заместители, совет организации, правление или другой орган, которому делегированы права по управлению организацией), осуществляющая управленческие полномочия внутри организации, а также вступающая во внешние административные правоотношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права в связи с осуществлением своих функций.

Вопросы организации и деятельности коммерческих и неком­мерческих организаций регулируются Гражданским кодексом РФ, федеральными законами «Об акцио­нерных обществах», «О производственных кооперативах»3 и иными нормативными актами (положениями, уставами и т.п.).

коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческими - не имеющие извлече­ние прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками.

Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяй­ственных товариществ и обществ, производственных кооперати­вов, государственных и муниципальных унитарных предпри­ятий; некоммерческие — в форме потребительских кооперати­вов, общественных или религиозных организаций (объедине­ний), финансируемых собственником учреждений, благотвори­тельных и иных фондов, а также в других формах, предусмотрен­ных законом. Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и со­ответствует этим целям. Допускается создание объединений коммерческих и (или) не­коммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов. Разновидностями коммерческих и некоммерческих органи­заций являются предприятия и учреждения. В зависимости от видов собственности они подразделяются на государственные и негосударственные. Государственные предприятия и учреж­дения по масштабу и значению своей деятельности могут быть общефедеральные, субъектов Федерации и местные (муници­пальные). Предприятия могут создаваться в таких организационно-пра­вовых формах, как: полное товарищество, товарищество на вере, общество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное об­щество, производственный кооператив, государственное и муни­ципальное унитарное предприятия. Многообразны виды предприятий по отраслям: промышлен­ные, сельскохозяйственные, жилищно-коммунальные, стро­ительные, транспортные, связи и др. В соответствии с ГК предприятие подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Пока же она производится на основании ст. 34 и 35 Закона о предприятиях и предприниматель­ской деятельности1, а также Положения о порядке государствен­ной регистрации субъектов предпринимательской деятельнос­ти2. Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеоб­щего ознакомления. Предприятие считается созданным с момен­та его государственной регистрации и действует на основе учре­дительных документов: устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора.

Предприятие — это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибы­лью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей. Законодательство о предприятиях в равной степени распро­страняется на предприятия всех форм собственности. Это выра­жение юридического равенства всех форм собственности, уста­новленного ст. 8 Конституции. Однако законодательство предус­матривает особые правила для государственных предприятий. Например, только они могут осуществлять производство любых видов оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и других предметов так называемой разрешительной системы. Административная правосубъектность государственных и не­государственных предприятий различна.

Государственные предприятия характеризуются тем, что они являются собственностью государства. Поэтому к ведению госу­дарственных органов относится создание государственных пред­приятий; определение целей их деятельности, а также дислока­ции; утверждение устава; управление предприятиями; назначе­ние на должность и освобождение от должности руководителей; доведение в установленных случаях госзаказов; реорганизация и ликвидация государственных предприятий. Государственные предприятия в зависимости от правового ре­жима их имущества подразделяются на два вида: основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК) и на праве оперативного управления, создаваемые в виде федеральных казенных предприятий (ст. 115 ГК).

Государственное предприятие, основанное на праве хозяйст­венного ведения, самостоятельно планирует свою деятельность и перспективы развития. Основу планов составляют заключаемые предприятием хозяйственные договоры; в планах предусматри­вается решение текущих и перспективных задач. Преимущест­венной формой снабжения предприятия являются прямые связи. Развиваются формы посредничества через биржи, брокерские конторы и т.п. Такое предприятие реализует свою продукцию, работы и услуги по ценам и тарифам, устанавливаемым самосто­ятельно или на договорной основе, а в предусмотренных законо­дательством случаях — по государственным ценам. Оно несет полную ответственность за соблюдение кредитных договоров и расчетной дисциплины. Предприятие, не выполняющее своих обязательств по расчетам, может быть объявлено несостоятель­ным (банкротом) в соответствии с Законом «О несостоятельнос­ти (банкротстве) предприятий»1.

Главной экономической проблемой государственных пред­приятий остаются инвестиции в связи с нехваткой средств на деятельность и развитие. Условия нормального функциониро­вания и развития государственных предприятий зависят и от упорядочения правового регулирования хозяйственной деятель­ности.

Правовое положение казенных заводов (фабрик, хозяйств) ха­рактеризуется меньшей степенью хозяйственной самостоятель­ности по сравнению с государственными предприятиями, осно­ванными на праве хозяйственного ведения. Казенные предпри­ятия (фабрики, хозяйства) стали создаваться в соответствии с Указом Президента от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий»2. За ними закрепляется на праве оперативного уп­равления имущество ликвидируемых федеральных государствен­ных предприятий. Они находятся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти, на которые возло­жены координация и регулирование в данной отрасли (сфере управления). Постановлением Правительства от 6 октября 1994 г.3 был определен порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (фабрик, хозяйств). В частности, производственно-хозяйственная деятельность завода осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом развития за­вода. Завод вправе осуществлять самостоятельную хозяйствен­ную деятельность, разрешенную соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Этот орган осуществляет кон­троль за выполнением плана-заказа и плана развития завода. Завод представляет ему статистическую и бухгалтерскую отчет­ность о выполнении плана-заказа, плана развития завода и о вы­пуске продукции (работ, услуг), произведенной в связи с осу­ществлением разрешенной самостоятельной хозяйственной дея­тельности.

Для предприятий военно-промышленного комплекса госу­дарство определяет, какой вид оборонной продукции и в каком количестве ему необходим. Соответственно подбираются пред­приятия, получающие статус казенного и, следовательно, на них распространяются госзаказы, ресурсы для выполнения, планы и нормативы, в том числе и по заработной плате. Одновременно предприятия могут выпускать дополнительную продукцию, для которой они сами находят ресурсы, рынок сбыта, получают при­быль и выплачивают заработную плату, исходя из результатов. Это позволяет предприятиям военно-промышленного комплек­са более эффективно использовать «двойные» (так называемые военно-мирные) технологии и стабилизировать цены на оборон­ную продукцию, так как с сокращением заказов и выпуска воен­ной техники резко возрастают затраты на ее производство, кото­рое для предприятия становится побочным.

Положения о ликвидации государственных предприятий вследствие несостоятельности (банкротства) на казенные пред­приятия не распространяются (ст. 61 ГК). Влияние на негосударственные предприятия со стороны госу­дарства ограничено. Оно не управляет ими. Управление ими осу­ществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полно­мочиями. Государство не участвует в комплектовании состава администрации негосударственного предприятия. Роль государ­ства по отношению к этим предприятиям заключается в установ­лении административно-правового режима, который является общим для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленно­го режима. Порядок управления негосударственным предприятием опре­деляется законодательством и уставом предприятия. Законода­тельство содержит лишь самые общие указания на этот счет. Собственник предприятия осуществляет свои права по управ­лению предприятием непосредственно либо через назначенные им органы. Собственник- или уполномоченный им орган может полнос­тью или частично делегировать свои права высшему органу уп­равления предприятием (совету, правлению), предусмотренному его уставом. Руководитель предприятия нанимается собственником; при найме с ним заключается договор (контракт), в котором опреде­ляются права, обязанности и ответственность руководителя предприятия перед собственником и трудовым коллективом, ус­ловия оплаты труда, срок контракта, условия освобождения от занимаемой должности. Руководитель предприятия без доверенности действует от его имени, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, выдает доверенности, откры­вает в банке расчетные и другие счета, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия. В соответствии с законодательством ликвидация предприятия производится по решению его учредителей либо их органа, упол­номоченного на то учредительными документами. Основанием для такого решения могут быть истечение срока, на который со­здано предприятие; достижение цели, ради которой создано; признание в судебном порядке его регистрации недействитель­ной; осуществление деятельности без лицензии; грубое наруше­ние закона; признание его несостоятельным (банкротом). Гражданский кодекс предусматривает, что коммерческие ор­ганизации в целях координации их предпринимательской дея­тельности, а также представления и защиты общих имуществен­ных интересов могут по договору между собой создавать объеди­нения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммер­ческими организациями. Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица.

Учреждением признается организация, созданная собствен­ником для осуществления управленческих, социально-культур­ных или административно-политических функций. К учрежде­ниям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, аппараты законодательных, судебных органов, проку­ратуры. Социально-культурные функции выполняют учрежде­ния образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Как видим, различия между предприятиями и учреждениями состоят в их предназначении, содержании их основной деятельности.

Акционерным обществом признается коммерческая организа­ция, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, свя­занных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежа­щих им акций. По каждой категории (типу) акций общество вы­плачивает акционерам дивиденды. Они выплачиваются деньга­ми, а в случаях, предусмотренных уставом общества, — иным имуществом. Общество имеет гражданские права и несет обязанности, не­обходимые для осуществления любых видов деятельности, не за­прещенных законом. Отдельными видами деятельности оно может заниматься только на основании лицензии. Федеральный закон «Об акционерных обществах» определяет порядок создания и правовое положение акционерных обществ, права и обязанности акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров. Высшим органом управления общества является общее собра­ние акционеров. На годовом общем собрании акционеров реша­ется вопрос об избрании совета директоров (наблюдательного совета), ревизионной комиссии (ревизора), утверждении аудито­ра, рассматриваются годовой отчет общества и иные документы. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генераль­ным директором) или им и коллективным исполнительным орга­ном общества (правлением, дирекцией).

Производственным кооперативом (артелью) признается добро­вольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, осно­ванной на их личном трудовом и ином участии в объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Коопе­ратив является юридическим лицом — коммерческой органи­зацией. Федеральный закон «О производственных кооперативах» ре­гулирует отношения, возникающие при образовании, деятель­ности и прекращении деятельности кооперативов, осуществляю­щих производство, переработку, сбыт промышленной и иной продукции, торговлю, строительство, бытовое и иные виды об­служивания, добычу полезных ископаемых, других природных ресурсов, сбор и переработку вторичного сырья, проведение на­учно-исследовательских, проектно-конструкторских работ, а также оказывающих медицинские, правовые, маркетинговые и другие не запрещенные законом виды услуг. Прибыль кооператива распределяется между его членами в соответствии с их личным трудовым и (или) иным участием, раз­мером паевого взноса, а между членами кооператива, не прини­мающими личного трудового участия в деятельности кооперати­ва, соответственно размеру их паевого взноса. Порядок распре­деления прибыли предусматривается уставом кооператива. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пяти­десяти может быть создан наблюдательный совет. В состав испол­нительных органов, которые осуществляют руководство деятель­ностью кооператива, входят правление и (или) председатель ко­оператива. Особенности создания и деятельности сельскохозяйственных кооперативов и их союзов определены Федеральным законом от 8 декабря 1995 г.1 Сельскохозяйственный кооператив — органи­зация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителя­ми на основе добровольного членства для совместной производ­ственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовле­творения материальных и иных потребностей членов кооперати­ва. Сельскохозяйственный кооператив может быть создан в форме производственного или потребительского кооператива.

Производственный сельскохозяйственный кооператив явля­ется коммерческой организацией. Его виды — сельскохозяйст­венная артель (колхоз), рыболовецкая артель (колхоз) и коопера­тивное хозяйство, а также иные кооперативы производственного или хозяйственного назначения. Потребительские кооперативы являются некоммерческими организациями и в зависимости от вида их деятельности подраз­деляются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслужи­вающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, жи­вотноводческие, кредитные, страховые и иные кооперативы, со­зданные при условии обязательного участия граждан и (или) юридических лиц в хозяйственной деятельности кооператива.

Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, пре­следующая социальные, благотворительные, культурные, обра­зовательные или иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государ­ственными. Но некоторые из них обладают значительной адми­нистративной правосубъектностью, например. Российский фонд федерального имущества, Положение о котором утвержде­но Указом Президента от 17 декабря 1993 г. Все коммерческие и некоммерческие организации обязаны соблюдать законодательство об охране окружающей среды, пра­вовой режим природопользования, правила безопасности, сани­тарно-гигиенические правила, земельное, антимонопольное и налоговое законодательство и т.д. Уполномоченные государственные органы осуществляют контроль за соблюдением соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры принудительного воз­действия, в частности привлекать эти организации к администра­тивной ответственности в случаях, предусмотренных законом.

 

4. Органы исполнительной власти

Органы исполнительной власти - основной субъект реализации данной ветви государственной власти. Без него невозможно практическое осуществление государственно-управленческой деятельности, возникновение административно-правовых отношений. Административно-правовой статус иных участников такого рода правовых отношений во многом становится реальным именно в сфере деятельности таких государственных органов.

4.1 Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти

Принципы - это важнейшие политико-правовые и организа­ционно-правовые основы организации и деятельности органов ис­полнительной власти.

1. Федерализм является ведущим принципом такого рода, определяющим не только построение системы исполнительных органов, но и характер их взаимоотношений.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 5 КРФ). Все они - равноправные субъек­ты Федерации. Федеративные отношения в их государственно-управленче­ском выражении заключаются прежде всего в том, что между ор­ганами исполнительной власти РФ и ее субъектов осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий в сфере государ­ственного управления (ч. 3 ст. 11 КРФ). Соответствен­но определены предметы ведения Российской Федерации: уста­новление системы, порядка организации и деятельности феде­ральных органов исполнительной власти и их формирование; управление объектами федеральной государственной собственно­сти; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние; федеральные экономические службы; федеральные энергети­ческие системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе; внешняя политика; оборона и безопасность, оборонное производ­ство; защита государственной границы; метеослужба, стандарты, геодезия и картография; федеральная государственная служба (ст. 71 КРФ). Определены также предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; разграничение государствен­ной собственности; природопользование, охрана окружающей среды; общие вопросы образования, науки и культуры; осуществ­ление мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями; администра­тивное и административно-процессуальное законодательство и др. (ст. 72 КРФ). Установлено, что вне указанных пределов ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Так, в частности, исполнитель­ную власть в них осуществляют образуемые ими исполнительные органы. Принцип федерализма предполагает также возможность вза­имной передачи части полномочий, осуществляемых федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 78 Конституции РФ).

2. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти вытекает непосредственно из подзаконности осуществляемой ими государственно-управленческой деятельности. Его непосредственным выражением является верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации, а также законодательства РФ и ее субъектов по отношению к любым правовым актам, издаваемым органами исполнительной власти; обязанность строгого соблюдения требований законодательства на всех уровнях государственно-управленческой деятельности и каждым должностным лицом; обеспечение неуклонного исполнения норм законодательства в сферах деятельности, отнесенных к ведению соответствующих органов исполнительной власти; соблюдение, обеспечение реализации и защита государственно-управленческими средствами прав и законных интересов всех участников управленческих отношений, установленных действующим законодательством.

3. Принцип учета особенностей объектов государственно-управленческой деятельности. Его значимость определяется результатами процессов приватизации, развития частноправовых институтов, законодательным закреплением статуса общественных объединений, дальнейшим развитием комплекса прав и свобод граждан. Соответственно органы исполнительной власти призваны из­бирать различные методы управляющего воздействия, используя в ограниченных пределах средства непосредственного управле­ния, в более широком масштабе средства государственного регулирования, а также различные формы взаимодействия и сотруд­ничества, а также координации. Вместе с тем данный принцип лежит в основе организации сис­тем отраслевого и межотраслевого управления, использования в процессе государственно-управленческой деятельности методов централизованного и децентрализованного руководства, сочета­ния общефедеральных и территориальных (региональных) инте­ресов.

4. Принцип разумного сочетания коллегиальности и единона­чалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основ­ных вопросов государственно-управленческой деятельности. С этой целью широкое развитие получает система различного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и проч., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти. Некоторые исполнительные ор­ганы (например, государственные комитеты) образуются в качест­ве коллегиальных. В других органах действуют коллегии (напри­мер, в министерствах). В то же время единоначалие является сред­ством обеспечения должной дисциплины, необходимой для дея­тельности исполнительно-распорядительного характера, а также для установления режима ответственного управления под руко­водством единоначального руководителя. Коллегиальность полезна при выработке управленческих ре­шений, а единоначалие - непременный атрибут собственно госу­дарственно-управленческой деятельности. Из предыдущего принципа вытекает следующий — ответственность органов исполнительной власти в целом и каждого государственного служащего за порученный им участок государственно-управленческой работы. Этот принцип закрепляется в положениях о конкретных органах исполнительной власти. Так, Положением о Министерстве природных ресурсов РФ на него возложена ответственность за управление государственным фондом недр, использование и управление водным фондом. Министр при этом несет персональную ответственность за выполнение руководимым им министерством возложенных на него задач.

5.Принцип гласности работы органов исполнительной власти предполагает широкое обнародование, доведение до всеобщего сведения через средства массовой информации наиболее значимых результатов своей работы, в том числе нормативных правовых актов. Единственное ограничение связано с содержанием в названных актах сведений, составляющих государственную тайну.

 

4.2 Виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти различаются по содержанию и конкретной направленности своей деятельности. Возможно их подразделение на следующие видовые группы.

1. По территориальному масштабу деятельности, во многом определяемому федеративным устройством РФ, можно выделить федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В последнее время органы субъектов Федерации все чаще обобщенно называют региональными. Местных органов исполнительной власти сейчас официально не существует (т.е. на территории районов, городов, поселков и т.п.), так как все они действуют в системе местного самоуправле­ния, т.е. не являются государственными органами. Тем не менее их нельзя полностью игнорировать в качестве исполнительных ор­ганов. Территориальными являются органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти на территории субъектов Федерации (например, управления, инспекции и т.п.). Они не входят, однако, в систему органов исполнительной власти соответст­вующих субъектов Федерации. Наконец, возможно образование меж территориальных ис­полнительных органов, т.е. действующих на территории несколь­ких регионов. Это характерно для организации управления транс­портом (например, железные дороги), обороны (например, воен­ные округа) и т.п. В качестве местных исполнительных органов можно рассмат­ривать администрацию государственных предприятий и учрежде­ний, конечно, при условии учета особенностей принадлежащих администрации полномочий.

2. По характеру компетенции различаются органы исполнительной власти:

общей компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия, распространяющиеся на все или на большинство участков государственно-управленческой деятельности. Это наиболее значимые органы: правительства, администрации субъектов РФ; отраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функции и полномочия в границах порученных им отраслей управления (например, железнодорожным транспортом, внутренними делами и т.п.). Как правило, это министерства, федеральные службы, ана­логичные им органы в субъектах Федерации;

— межотраслевой компетенции, т.е. осуществляющие функ­ции и полномочия по отнесенным к их ведению специальным во­просам, общим для всех или нескольких отраслевых систем (на­пример, координация по вопросам стандартизации, охране окру­жающей среды и т.п.). Это и государственные комитеты, и мини­стерства, и некоторые федеральные службы. Все зависит от того, какие конкретно функции и полномочия закреплены за данным органом;

—смешанной компетенции, т.е. осуществляющие свои функции и полномочия как в отраслевом, так и в межотраслевом масштабах. В большинстве случаев именно такого рода компетенция характерна для федеральных органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм.

3. По порядку и способам образования выделяются органы ис­полнительной власти:

образуемые главами государств. Так, Президент РФ фактически формирует Правительство РФ, образует федеральные органы исполнительной власти. Аналогичны полномочия президентов республик, входящих в состав РФ;

образуемые органами законодательной (представительной) власти. Такой порядок предусмотрен конституциями некоторых республик. Например, в Республике Дагестан правительство образуется Государственным Советом;

образуемые самими органами исполнительной власти. Так, Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» предусмотрена возможность образования им органов при Правительстве (сейчас, например, в качестве федерального органа исполнительной власти действует Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои внутриотраслевые территориальные органы;

в отдельных случаях наблюдается способ избрания. Однако он не имеет отношения к образованию самих органов исполнительной власти, так как избираться могут лишь руководители некоторых из них.

Так, избираются главы администраций краев, областей и т.п. Председатели правительств республик Коми и Хакасии избираются населением.

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов разли­чают:

— коллегиальные органы, в которых основные вопросы компетенции решаются по большинству членов данного органа (например, коллегиальными являются государственные комитеты и федеральные комиссии); естественно, коллегиальными являются и правительства;

— единоначальные органы, в которых полномочия решать основные вопросы сосредоточены в руках руководителя (все остальные органы).

5. По организационно-правовым формам, что находит свое вы­ражение прежде всего в их наименовании. В настоящее время дей­ствуют следующие органы исполнительной власти: правительст­ва; министерства; государственные комитеты; федеральные ко­миссии; федеральные службы; федеральные надзоры; российские агентства. Это федеральный уровень. Но и на региональном уровне практически действуют органы, совпадающие по наименованию с первыми тремя их видами.

Кроме того, в краях, областях РФ функционируют админист­рации; в городах федерального значения — мэрии (г. Москва). В числе исполнительных органов можно обнаружить департамен­ты, инспекции, управления, комитеты, отделы и т.п.

Следующим вопросом логично предположить характеристику системы органов исполнительной власти. Это так. Однако прежде следует особо рассмотреть роль Президента Российской Федера­ции в организации и осуществлении исполнительной власти.

 

4.3 Система федеральных органов исполнительной власти

На федеральном уровне система органов исполнительной влас­ти в настоящее время представлена следующими звеньями: Пра­вительство РФ; федеральные министерства; государственные ко­митеты; федеральные комиссии; федеральные службы; россий­ские агентства; федеральные надзоры; иные органы.

Рассмотрим основные позиции, характеризующие админист­ративно-правовой статус каждого звена.

1. Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ. Его статус определен Конституцией РФ (ст. 110—117), Федеральным конституцион­ным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Феде­ральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1).

Правительство РФ - коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Членами Прави­тельства являются Председатель, его заместители и федеральные министры. В состав Правительства могут быть введены иные руко­водители федеральных органов исполнительной власти. Предсе­датель Правительства назначается Президентом РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Заместители Председателя и федеральные министры назначаются Президентом РФ по пред­ставлению Председателя Правительства. Освобождение от долж­ности Председателя (например, в связи с его отставкой) влечет за собой отставку всего Правительства.

Правительство РФ руководит работой федеральных органов ис­полнительной власти и контролирует их деятельность. Эти органы подчинены Правительству и ответственны перед ним. Правитель­ство утверждает положения о федеральных органах исполнитель­ной власти (кроме тех, которыми непосредственно руководит Пре­зидент РФ); назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти, утверждает членов их коллегий; вправе отменять или приостанавливать действие правовых актов этих органов.

Правительство РФ реализует в своей деятельности различного рода полномочия. В числе общих полномочий: обеспечение един­ства системы исполнительной власти; направление и контроль де­ятельности ее органов; реализация права законодательной иници­ативы; регулирование в социально-экономической сфере. Иные его полномочия реализуются по важнейшим сферам жизни: эко­номики (например, регулирование экономических процессов, управление федеральной собственностью, общее руководство та­моженным делом); финансовой политики (например, разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление ей отчета об исполнении бюджета, реализация налоговой политики, валютное регулирование); социальной (например, обеспечение реализации прав граждан в области социального обеспечения, трудовых прав, прав на охрану здоровья); науки, культуры и образования (напри­мер, государственная поддержка фундаментальной науки, куль­туры, проведение единой государственной политики в области об­разования); природопользования и охраны окружающей среды (например, организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов); обеспечения законности, прав и свобод граждан (государственная политика в области обес­печения безопасности личности, общества и государства, по борь­бе с преступностью); обеспечения обороны и государственной безо­пасности (например, обеспечение ресурсами Вооруженных Сил, меры по охране Государственной границы РФ); внешней полити­ки (например, заключение международных договоров, регулиро­вание внешнеэкономической деятельности).

По вопросам своей компетенции Правительство РФ издает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента РФ постановления и распо­ряжения и обеспечивает их исполнение. Установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановле­ний, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не име­ющие нормативного характера, — в форме распоряжений. Акты Правительства могут быть обжалованы в суд.

Подписывает акты Правительства его Председатель. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» особо оговорены полномочия его Предсе­дателя по вопросам организации работы Правительства. Так, он определяет основные направления его деятельности, организует его работу: распределяет обязанности между своими заместителя­ми, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, представляет Президенту РФ предложения о наложении на членов Правительства дисциплинарных взысканий и о их поощрении, вносит предложение об образовании Президиума Правительства. В Президиум Правительства входят руководители ведущих министерств. В последнее время в Президиум включаются и руко­водители некоторых субъектов Федерации. Заседания Президиу­ма проводятся по мере необходимости, а его решения принимают­ся большинством голосов от общего числа членов. Правительство полномочно отменить любое решение Президиума. Основной организационной формой работы Правительства яв­ляются его заседания, проводимые не реже одного раза в месяц. Отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседани­ях. Граждане информируются через средства массовой информа­ции о рассматриваемых вопросах и о принятых решениях. Члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса. Они также принимают участие в подготовке постановле­ний и распоряжений Правительства, а заместители Председателя Правительства, кроме того, координируют в соответствии с рас­пределением обязанностей работу федеральных органов исполни­тельной власти.

Определен круг вопросов, решаемых исключительно на заседа­ниях Правительства. Это вопросы федерального бюджета, объема выпуска государственных ценных бумаг, о внесении в Государст­венную Думу законопроектов, проекты программ приватизации федеральной государственной собственности, вопрос об образова­нии Президиума Правительства, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти, утверждение Регламен­та Правительства, положения об Аппарате Правительства и дру­гие вопросы.

Регламент Правительства РФ определяет организационные основы его деятельности (например, процедуры подготовки проек­тов его правовых актов). Он утвержден Правительством РФ 18.июня 1998 г.

Аппарат Правительства РФ образуется для обеспечения его де­ятельности и организации контроля за выполнением органами ис­полнительной власти решений, принятых Правительством. Его возглавляет Руководитель Аппарата — заместитель Председателя Правительства или федеральный министр. Рабочими звеньями Аппарата являются департаменты. Взаимоотношения Правительства РФ с Государственной Ду­мой строятся на следующей основе: Правительство вправе вносить в Думу законопроекты, поправки к рассматриваемым Думой зако­нопроектам; давать письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о расходах за счет федерального бюджета; направлять официаль­ные отзывы о рассматриваемых законопроектах. Члены Прави­тельства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания (а также на заседаниях комитетов и ко­миссий). Они обязаны по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Правительство информиру­ет Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюдже­та. Для представления в палатах Федерального Собрания внесен­ного Правительством законопроекта назначаются официальные представители Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации.

Председатель Правительства вправе поставить перед Государ­ственной Думой вопрос о доверии Правительству. В этом случае Дума вправе либо выразить ему доверие, либо отказать в таковом. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству.

Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Президент принимает решение об отставке Правительства также в случаях выражения ему недо­верия Государственной Думой либо при отказе Думой в доверии Правительству.

Правительство РФ координирует деятельность органов испол­нительной власти субъектов РФ, создает согласительные комис­сии для разрешения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов Федерации. Правительство вправе учреждать координационные и совеща­тельные органы, а также «органы при Правительстве». Так, на правах федерального органа исполнительной власти действует Го­сударственная хлебная инспекция РФ (Росгосхлебинспекция). Не имеет подобного статуса, например, действующий при Правитель­стве РФ Центр экономической конъюнктуры.

Правительство РФ является органом федеральной исполни­тельной власти общей компетенции. Именно поэтому в Законе о нем достаточно полно определены его полномочия в отношении иных федеральных органов исполнительной власти, компетенция которых носит другой характер. Что же касается именно характе­ра компетенции федеральных органов исполнительной власти, ра­ботающих под руководством Президента РФ и Правительства РФ, то необходимые для его понимания позиции сформулированы в следующих указах Президента РФ: «О системе федеральных орга­нов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. и «Вопросы фе­деральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. А их реально существующая система закреплена уже упоминав­шимся Указом «О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти» от 17 мая 2000 г.

В настоящее время для обозначения характера компетенции федеральных органов исполнительной власти используется кате­гория, единая для всех их разновидностей, а именно сфера дея­тельности.

Что скрывается за этой терминологической конструкцией? От­вет на данный вопрос можно получить, анализируя административно-правовой статус конкретных видов этих органов.

2. Федеральные министерства. Сейчас они рассматриваются в качестве ведущих звеньев субъектов исполнительной власти.

Их управленческое назначение определяется следующим обра­зом: министерство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим деятельность в этой сфе­ре иных федеральных органов исполнительной власти.

Из этого определения вытекают следующие выводы. Во-пер­вых, министерство осуществляет управление, т.е. государствен­но-управленческую деятельность по реализации исполнительной власти. Во-вторых, эта его деятельность ограничена определенны­ми рамками, т.е. установленной для него сферой деятельности.

В-третьих, помимо полномочий, осуществляемых в отношении объектов, находящихся в сфере его деятельности, министерство также наделено координационными полномочиями в отношении не подведомственных ему исполнительных органов, а следова­тельно, и в отношении находящихся в ведении таких органов соот­ветствующих объектов.

Поясним это на примере. Так, Министерство природных ресурсов РФ проводит государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны; осуществляет государственное управление фондом недр, использованием и охраной водного фонда; координирует в рамках своей сферы деятельности работу иных органов. При осуществлении государственного управления оно руководит работой под­чиненных ему территориальных органов и подведомственных организаций (на­пример, водохранилищ, защитных гидротехнических сооружений). Координационные же функции и полномочия министерства распространяются на всех недропользователей и водопользователей независимо от их ведомственной принадлеж­ности или подчиненности. Соответственно решения министерства и его территориальных органов являются обязательными для исполнения названными ранее пользователями государственного фонда недр и водного фонда и для тех орга­нов исполнительной власти, в ведении которых функционируют эти пользователи.

Аналогичная картина наблюдается при анализе положений о многих