Тема 8. «Свободная» деятельность государственной администрации – деятельность, не связанная с ограничениями прав частных лиц

Деятельность по оказанию государственных услуг.

В целом для отечественного административного права долгое время понятие гос. услуги было абсолютно чуждым, совершенное не использовалось в доктрине и законодательстве. Оно фактически появилось только после указа Президента 2003 года о мерах по проведению административной реформы в РФ. Т. е. появление этого института стало частью административной реформы

Сегодня мы можем говорить, что оказание услуг уже стало частью административно-правовой доктрины в РФ, хотя определенность в отношении того, что же такое государственная услуга, отсутствует и что еще более странно и неудобно, различается понятие государственной услуги, которое используется в доктрине и понятие государственной услуги, применяемое в действующем законодательстве

Мы в основном будем говорить о доктринальном понятии, которое шире, чем законодательное понятие.

Понятие государственной услуги
(доктринальное!)

Это предоставление в случаях, установленных законом, гражданам социально значимых благ в виде неовеществленного результата деятельности государственных организаций, созданных и финансируемых за счет средств государственного бюджета и реализующих от имени государства политику в социальной сфере, направленную на обеспечение реализации конституционных и законодательно гарантированных прав граждан.

Здесь есть элементы, которые показывают родовую связь государственной услуги с услугой вообще (услуга предполагает неовеществленный результат, который представляет сам по себе ценность для получателя)

Для характеристики именно государственной услуги нужно добавить, что речь идет об оказании услуги от имени государства, а именно организациями, которые созданы или финансируются за счет средств государственного бюджета. В этом отношении можно говорить, что гос. услуга как таковая, отличительная ее особенность это то, что она выполняется в рамках неких общих функций государства

Предполагается, что оказание гос. услуг осуществляется для обеспечения предоставления гражданам возможности реализовать их конституционные права (В Конституции ряд прав предполагает оказание определенных позитивных услуг со стороны государства – образовательные, медицинские).

Здесь понятие государственной услуги достаточно широко и в принципе почти любая деятельность гос. органов, направленная на предоставление неовеществленных благ частным лицам подпадает под это понятие.

Бывает, что на основании специального договора, государство оплачивает оказание одними частными лицами услуг другим частным лицам. Фактически мы можем и эту ситуацию включать в общее понятие оказания государственных услуг, понимания их достаточно широко и видя в них главный признак – именно оказание услуг от лица государства частным лицам

Одновременно, доктринальное понятие государственной услуги принципиально отличается от деятельности, которая носит принудительный характер, деятельности, которая связана с государственным контролем и надзором. (Уже говорили, что принципом административной реформы стала попытка разделить два вида государственной деятельности – деятельность по оказанию гос. услуг, управлению имуществом и контрольно-надзорную, совмещение которых в одних государственных органах опасно (потому что в этом случае велика вероятность использования властных полномочий для навязывания услуг, тем более услуги рассматриваются как основание для взимания денег с частных лиц)). В доктринальном понятии оказание государственных услуг не пересекается с контрольно- надзорной деятельностью, последовательно и четко ограничивается.

Чего нельзя сказать о законодательном понятии. Оно появилось совсем недавно – Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг":

государственная услуга – это деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов власти + услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. (18 видов экспертиз – Пост. Прав-ва РФ от 02.12.2009 N 984)

(себе - Действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг)

С 2003 года существовали 2 тенденции, направленные на определение понятия государственной услуги и вторая тенденция, возобладавшая в законодательстве, носила менее юридический и более экономический и отчасти управленческий характер. Дело в том, что с экономической точки зрения, если частное лицо обращается к государственному органу, желая что-то получить от него, и платит за это деньги (и неважно как этот платеж называется) то экономически возникает отношение, когда государственный орган что-то должен частному лицу, он должен предоставить нечто, что можно рассматривать как определенное благо для частного лица, поскольку оно само за этим обращается.

На самом деле такая логика не учитывает того, почему частное лицо обращается к государственному органу за получением этой так называемой услуги. В том случае, если оно обращается в силу прямого требования закона, если оно вынуждено обратиться (и если оно этого не сделает, ему грозит наказание, в первую очередь административно-правовое), то с доктринальной точки зрения это нельзя считать оказанием услуги, а вот с экономической вполне можно.

Классический пример, который приводило Правительство в 2008 году в концепции развития адм. реформы 2008-2010 гг. – это так называемые массовые услуги, например, написало Правительство, выдача паспорта. Понятно, что гражданину без паспорта довольно туго приходится в нашем государстве и кроме того, получение паспорта для него обязательно в силу требования действующего законодательства и за неполучение паспорта, проживание без него гражданина можно привлечь к административной ответственности. (гражданин приходит в государственный орган, платит государственную пошлину за выдачу ему паспорта и экономисты говоря – ну вот видите, он же сам пришел, значит ему это надо, значит это для него благо, значит мы имеем дело с оказанием государственной услуги, и именно такой подход нашел отражение в законе 2010 года)

Наверное, можно найти и определенные положительные стороны в таком понятии государственной услуги. Такое понятие ГУ оно укладывается в целом в концепцию сервисного государства, предполагающей, что государство в общем то только для того и существует, чтобы оказывать услуги частным лицам и с этой точки зрения деятельность любых органов глобально направлена на предоставление каких-то благ (или адресно, или целому кругу лиц). Почему это хорошо? – потому что для чиновника, для гос. служащего, с которым сталкивается гражданин обращаясь за получением гос. услуги, его взаимодействие с гражданином называется не реализацией власти, не применением властных полномочий, которые могут явно выражать определенное повелевание, но выражают некую услужливость. Гражданин начинает восприниматься как клиент, а не как подчиненное, подвластное лицо, гражданину должны создавать максимально удобные условия и вообще всячески пытаться удовлетворить любые его капризы. Здесь идет речь о взаимодействии, которое предполагает перенесение некоторых частно–управленческих механизмов, т. е. тех принципов менеджмента, которые характерны для частных компаний, в область государственного управления (в общем то и в коммерческой организации могут также нахамить, как и в гос. органах, но с точки зрения менеджмента это принципиально не правильно, потому что для корпорации в целом это приносит убытки. Примерно также пытаются рассуждать и с точки зрения государства – если гражданин остался неудовлетворенным качеством деятельности гос. органов, то это в первую очередь плохо не для самого гражданина, а для государства. Соответственно, главная цель государства в том, чтобы максимально удовлетворить потребности частного лица) Но эта положительная сторона все таки касается особенностей менеджмента, но не касается взаимодействия частного лица и государства. Характер взаимодействия как раз предполагает, что мы не должны воспринимать любое обращение частного лица как основание для оказания государственной услуги.

В законе все услуги делятся на две группы – собственно государственные услуги и услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг (например для выдачи санитарно-эпидемиологического заключения как формы государственной услуги необходимо, чтобы заявитель получил другую услугу, а именно прошел санитарную экспертизу. Получается, что эти вторые услуги носят дополнительный и в каком-то смысле навязанный характер, потому что их получение является обязательным условием для получения другой государственной услуги)

Недостатков того понимания государственной услуги, которое использовано в законе 2010 года является не только то, что главным конституирующим признаком становится обращение заявителя, но и то, что получается фактически понятие услуги не только смещается на ту область, которая доктринально признавалась контрольно-надзорной деятельностью, но и перестает охватывать широкий круг тех отношений, которые с точки зрения доктрины административного права уже попали в число именно государственных услуг. О чем идет речь?

Мы можем выделить определенный набор признаков, которые позволяют нам считать, что достаточно широкий круг видов деятельности, осуществляемых государственными органами и гос. учреждениями от имени и по поручению государственных органов, могут характеризоваться как государственные услуги

Признаки государственной услуги:

1) оказание гражданам и организациям в рамках реализации социальной политики государства, (принципиально то, что речь идет об адресном предоставлении услуги. С точки зрения доктрины будет неправильным считать гос. услугой общую деятельность государства, осуществляемую в интересах и для удовлетворения потребностей частных лиц. Например, государство обязано строить дороги, но понятно, что это благо не конкретному лицу, а всем и с этой точки зрения такая деятельность услугой считаться не может. Предполагается, что государственные услуги оказываются в рамках осуществления социальной политики, т. е. в основном они призваны обеспечить социальные потребности граждан)

2) оказание от имени государства организациями, созданными и финансируемыми государством (в редких случаях, в порядке аутсорсинга, т. е. размещения заказа на оказание государственной услуги среди частных лиц, государство может за свой счет обеспечить оказание услуги не государственной организацией, а частным лицом)

3) оказание по исчерпывающему перечню, определенному действующим законодательством.

Разграничивая услуги и контрольно-надзорную деятельность в доктринальном отношении, мы столкнемся с необходимостью использования дополнительных признаков, но эти признаки в отличие от перечисленных выше, не могут считаться абсолютно применимыми к любой ситуации государственной услуги. Например, в целом для ГУ свойственна добровольность их получения, глобально именно в этом состоит отчасти различие между гос. услугой и контрольно-надзорной деятельностью – гражданин сам хочет вступить в отношения для получения определенного блага. Но бывают ситуации, когда частному лицу явно оказывается услуга, когда идет речь о предоставлении ему без сомнения определенного блага, но при этом частное лицо не очень счастливо от того, что ему такую услугу оказывают (например, деятельность спасателей, спасающих рыбаков, которых регулярно по весне уносит на льдине в Финский залив, а рыбаки от спасателей отбиваются, потому что после того, как их спасут, им выставят счет за спасение и немаленький, некоторые рыбаки готовы скорее утонуть, чем платить такую сумму. Соответственно, для них получение такой услуги явно не является добровольным (однако у спасателей свои задачи и иногда они прибегают к грубой физической силе для того, чтобы спасти рыбаков со льдины) – явно предоставляется благо, но очевидно в противоречии с доброй волей)

Кроме того, в качестве дополнительного признака гос. услуги говорят, что речь идет именно о деятельности государственных структур, которая явно осуществляется в рамках деятельности, не связанной с заключением каких-то договоров и не связанной с обычным порядком, который не позволяет разграничить услугу гражданско-правовую от услуги государственной. Это ставит проблему о том, каковы пределы публично-правового регулирования оказания гос. услуг и в какой части это оказание может регулироваться нормами гражданского законодательства.

Абсолютным, безусловным признаком государственной услуги ее регулирование исключительно административно-правовыми средствами быть не может. В определенных ситуациях государство может использовать частноправовые формы для оказания ГУ и хотя в этом случае возникает опасность вмешательства государства в те сферы, где оказание гос. услуг неоправданно, но мы можем увидеть, что в определенных ситуациях и государству удобнее, и частном лицу проще считать, что услуга ему оказывается в рамках действия в том числе и гражданского законодательства. Соответственно получение этой услуги будет для частного лица условно говоря не на более плохих условиях, нежели получение услуги от другого частного лица в рамках гражданского оборота.

à в определенных ситуациях гос. услуга может оказываться на основании гражданско-правового договора, подпадать под регулирование ГК и в то же время оставаться государственной, потому что перечисленные выше 3 признака в ней остаются. в некоторых случаях оказание гос. услуг остается в сфере административного права (например, услуги, предусмотренные социальным законодательством, например, престарелым гражданам – в этом случае нет никакого заключения договора, все регламентируется исключительно административными нормами), но в то же время мы можем считать государственной услугой оказание транспортных услуг населению, предоставление транспорта в каком-то городе, потому что здесь есть необходимые признаки ГУ, но при этом непосредственно оказание услуги осуществляется на основании гражданско-правового договора (договор перевозки). à Поэтому публично-правовое регулирование гос. услуги не может рассматриваться в качестве ее обязательного признака.

Поскольку оказание государственных услуг в определенной части (в той части, в какой оказание осуществляется в режиме гражданско-правового регулирования), становится деятельностью, условно говоря, хозяйственного характера, т. е. деятельностью, не связанной непосредственно с выполнением властных в узком смысле функций государства и не подпадающей под режим административно-правового регулирования, такая деятельность по оказанию услуг объективно становится конкуренцией оказания таких же услуг частными организациями. В этом случае возникает вопрос – до каких пределов государство может расширять свою деятельность по оказанию услуг.

Цивилисты и сторонники подхода к государству как к почти обычному участнику гражданского оборота – государство также как и частные осуществляет экономическую деятельность на обычных условиях конкуренции, главное чтобы при этом не использовались властные полномочия для предоставления конкурентных преимуществ перед частными лицами.

По убеждению Белова такой подход противоречит принципам деятельности государства, установленным в Конституции, в первую очередь, принципу защиты конкуренции и свободы экономической деятельность. Государство должно нести особую ответственность по поддержке экономической деятельности и защите конкуренции и в этом отношении оно не может уравниваться в своем хозяйственно-правовом статусе с другими участниками гражданского оборота. Это будет неправильно и будет противоречить публично-правовой природе государства, принципам, на которых должна основываться государственная деятельность.

Соответственно оказание ГУ не может считаться допустимым, если государство исходит из своего права свободно такие услуги оказывать, как это делают другие участники гражданского оборота.

Конституционно-правовые условия допустимости оказания государственных услуг,:

(а) услуги имеют социально-значимый характер (в этом отношении круг возможных услуг достаточно широк (в принципе можно обосновать, что и ремонт автомобилей имеет определенное социальное значение), но в тех случаях, когда услуги абсолютно очевидно выходит за пределы социально-значимых, государство уже не вправе оказывать такие услуги (например, государственных казино по определению быть не может)).

(б) при сложившихся по определенным причинам экономических условиях эти услуги не могут выступать объектом свободной конкуренции: причин, почему услуга не может быть объектом свободной конкуренции, может быть глобально две

– затраты не покрываются или не могут покрываться экономически ввиду объективных причин. Если услуги стоят дороже, чем за их оказание можно получить с адресата услуги и услуга одновременно является социальной значимой, государство должно использовать свои ресурсы для того, чтобы поддерживать оказание этих услуг. (почта, транспортные услуги в отдаленные сельские районы, где количество потредителей настолько мало значимо и не может оправдать эту деятельность в условиях обычного гражданского оборота, что государство вынуждено поддерживать эту деятельность)

– Существует риск неоказания таких услуг (медицинских, образовательных или коммунальных услуг). Это условие более неопределенно и чаще используется государством для оправданного или не очень вмешательства в экономические отношения. Риск того, что услуга не будет оказана, поскольку частная конкуренция недостаточно развита, недостаточно развит рынок соответствующих услуг. Это условие, которое ставит оказание услуги вне конкуренции может быть связано с определенными особенностями историческими (например, в России экономика «разгосударствленная», которая была до этого полностью огосударствленной, некоторые рынки в принципе не могли развиваться и несмотря на то, что со времен экономической реформы прошло 20 лет, рынок не сложился в целом ряде областей, например, оказание медицинских услуг (есть частные клиники, но сказать, что они у нас способны оказать все виды медицинской помощи и абсолютно всем гражданам, которые в ней нуждаются, нельзя, социальная же значимость таких услуг не вызывает сомнений, поэтому государство вынуждено вмешаться в обязательном порядке, дабы предотвратить любой возможный риск неоказания этих услуг))

Виды государственных услуг (речь также идет об услугах в широком доктринальном смысле)

По критерию субъекта оказания:

(1) оказываемые непосредственно органами исполнительной власти

(2) оказываемые специально созданными для этого государственными учреждениями и государственными предприятиями, подведомственными соответствующим органам исполнительной власти

Соответственно, режим оказания услуг несколько различается в том и другом случае, но при этом услуга при этом все равно остается государственной, несмотря на то, что ее оказывает. ГУП или гос. учреждение. С унитарными предприятиями сложнее всего – гос. учреждение создается с условием как минимум частичного финансирования со стороны государства, конечно оно может вести деятельность в рамках ГО, на основании сделок оказывать услуги и получить за это плату с частных лиц, но оно все равно явно действует в более связанном режиме, потому что его деятельность более жестко предопределена теми задачами, которые сформулированы для него государством. А вот про УП говорят, что это организации, которые созданы государством для осуществления абсолютно неограниченного деятельности по оказанию услуг в режиме гражданско-правового регулирования (ссылаются на положения ГК и закона Г и МУПах, которые называют УП коммерческими организациями). Опять же исходя из конституционно-правовых требований к деятельности государства и создаваемых им организаций нельзя считать, что ГУП действует в абсолютно свободном режиме и могут быть уравнены с создаваемыми частными лицами. Разница между ними все равно остается. Можно увидеть, что ГУПы обладают не общей, а специальной правоспособностью, что при осуществлении их деятельности они связаны определенными заданиями, которые даются им при учреждении и даже в процессе их деятельности они контролируются со стороны органа, в ведении которого они находятся. Соответственно, можно сделать вывод, что ГУПы глобально создаются для оказания государственных услуг, для деятельности, которая осуществляется от лица государства, а то, что эта деятельность в целом подпадает больше под режим гражданско-правового регулирования, особого значения не имеет

По сфере оказания:

– социальные услуги,

– услуги в области трудоустройства и занятости,

– услуги образования,

– медицинские и оздоровительные услуги,

– транспортные услуги,

– услуги связи (почты)

– коммунальные услуги,

– услуги учреждений культуры (библиотек, музеев, театров),

– ритуальные услуги,

– ветеринарные услуги.

Как видно, очень мало услуг сегодня не оказываются государством. Оказание юридических услуг сегодня практически не осуществляется государством. В определенных ситуациях они могут носить характер государственных, но они в любом случае оказываются по механизму аутсорсинга (именно так происходит, когда государство по уголовно-процессуальному законодательству обязано оказать квалифицированную юридическую помощь, помощь защитника – в этом случае государство оплачивает услуги адвоката за счет средств бюджета, но это не выливается в создание государственной адвокатуры)

Платность государственных услуг. значимые с точки зрения административно-правовой доктрины требования. Опять же речь идет о государственных услугах в широком доктринальном смысле, потому что к ГУ при законодательном понимании применяется государственная пошлина, которая является обязательным платежом, не требующим никаких дополнительных мер правового регулирования, а остается в рамках обычного режима взимания обязательных платежей. Но то что касается взимания платы за оказание государственных услуг в доктринальном характер, то здесь нужно понимать, что ГУ – это деятельность, которая носит социально-значимый характер, осуществляется в рамках реализации социальной политики государства, а отсюда вытекает, что в целом ГУ оказывается государством не для того, чтобы содрать с гражданина как можно больше, а для того, чтобы обеспечить социально значимые потребности. Обеспечить социально-значимые потребности не гоняясь за прибылью, государство может при условии, если:

– плата по своему размеру должна быть экономически обоснована расходами на обеспечение оказания услуги. Как минимум услуга должна не приносить прибыли, а просто обеспечивать рентабельность деятельности по ее оказанию.

– обеспечивать доступность получаемой услуги. Иначе весь социальный смысл деятельности государства по оказанию услуг лишается какого либо основания. Если услуга социально-значимая, то у любого, кто в ней нуждается, должна быть возможность ее получить. Если плата, которая экономически обоснованна и делает оказание услуги рентабельным, начинает превышать тот уровень, доступный для частных лиц, государство должно субсидировать за счет средств бюджета оказание услуг, дабы обеспечить социальные потребности.

– плата за такую услугу не может расцениваться как обязательный платеж. Если услуга оказывается по общему правилу оказывается добровольно, то и плата не должна носить характер обязательного платежа (налогового/неналогового).

Условия оказания услуг по закону
от 27.07.2010 N 210-ФЗ

1. Если не запрещено законом– в электронной форме.
2. В соответствии с административными регламентами (в целом оказание услуг осуществляется в рамках административно-правового режима и в том числе это предполагает, что услуги оказываются в соответствии с административными регламентами)
3. Оказание Услуг, включенных в специальный реестр
4. При условии оплаты государственной пошлины + оплаты в установленном в соответствии с методикой размере платы за оказание услуг, необходимых для оказания государственных услуг. (оплата услуги предполагается как государственная пошлина)
5. Принцип запрета требовать информации, имеющейся в государственных органах (ст.7) – с 1 июля 2011 года. Это революция в характере взаимодействия гос. органов и граждан. Обычная на сегодня практика – это когда гражданин приходит за чем-нибудь в государственный орган, а ему ответ выдают вот такой список и говорят, чтобы он шел и собирал все эти бумажки. Закон №210-ФЗ запрещает это делать, потому что он требует, чтобы гос. органы в рамках межведомственного взаимодействия получали всю необходимую информацию и от граждан запрещено требовать предоставления той информации, которая уже имеется либо в том гос. органе, в который гражданин обращается, либо в другом государственном органе, в который этот орган может отправить запрос.
6. В многофункциональных центрах и с использованием единых электронных карт. В качестве механизма оказания предусмотрено существование многофункциональных центров. Эта идея уже воплощается на практике. Несколько лет в рамках адм реформы во многих субъектах создаются такие центры. Смысл многофункционального центра – создание организации,которая выступает определенным посредником между гражданами, которые получают услугу и государственными органами, которые в реальности занимаются оказанием услуг. МЦ предполагается скорее всего гос. учреждения (в законе прямо не сказано).Этот посредник имеет несколько преимуществ, в том числе лишая граждан прямого доступа в государственные органы 1) предотвращаются коррупционные риски 2) граждане перестают отвлекать важных государственных мужей от работы и кроме того, получается, что МЦ одновременно может оказывать определенные услуги по содействию гражданам в правильном составлении документов и т. д. МЦ должны действовать по принципу одного окна, гражданину не нужно обходить целый ряд органов, чтобы например, зарегистрировать юридическое лицо, достаточно прийти в МЦ, подать заявление, а дальше все гос. органы уже должны быть охвачены в рамках взаимодействия с МЦ.

Предполагается создание системы единых электронных карт (ЕЭК). Это система, которая с одной стороны в законе явственно торчат уши и видно, что во многом ради этого создан. ЕЭК – это попытка создать внутреннюю глобальную российскую платежную систему. Возможно это тот случай, когда создается то, что нельзя объяснить исключительно социальными стремлениями государства, а скорее необходимостью получения прибыли и т. д.

2, 3, 4 – эти три условия фактически позволяют говорить, что те услуги, которые оказываются на основании закона № 210-ФЗ, безусловно, оказываются исключительно в режиме административно-правового регулирования, здесь нет даже намека на возможность их осуществления в рамках гражданско-правового режима.